Internamiento de Extranjeros: Un Debate Constitucional

El concepto de internamiento de extranjeros, especialmente cuando se asocia a la actuación policial, evoca una compleja intersección entre seguridad nacional, control migratorio y, crucialmente, los derechos fundamentales de las personas. En España, la historia de esta medida ha estado marcada por importantes debates legales y sentencias judiciales que han modelado su aplicación. Uno de los episodios más significativos se remonta a la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, y el posterior recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo, que llevó al Tribunal Constitucional a pronunciarse sobre aspectos tan delicados como la privación de libertad.

Comprender qué es el internamiento en el ámbito de la policía de extranjeros implica adentrarse en la naturaleza de una medida cautelar que, aunque no es una sanción, restringe la libertad de movimiento de una persona. Su propósito principal ha sido históricamente asegurar la disponibilidad del extranjero mientras se sustancia un expediente de expulsión del territorio nacional. Sin embargo, la duración y las condiciones de esta privación de libertad han sido, y siguen siendo, objeto de escrutinio para garantizar que se respeten los principios constitucionales y los tratados internacionales.

El Internamiento según la Ley Orgánica 7/1985: Un Punto de Partida

La Ley Orgánica 7/1985, en su artículo 26.2, establecía un régimen para la detención y el internamiento de extranjeros. Este precepto permitía la detención preventiva cautelar del extranjero por la autoridad gubernativa por un plazo no superior a setenta y dos horas. Sin embargo, la parte más controvertida del artículo era la posibilidad de que, una vez agotado este plazo, se pudiera interesar a la autoridad judicial el internamiento del extranjero por un límite máximo de cuarenta días mientras se tramitaba el expediente de expulsión. Esta disposición generó una profunda preocupación en relación con los derechos y libertades fundamentales.

El objetivo de este internamiento era, en esencia, asegurar que el extranjero no eludiera la acción de la justicia o la ejecución de una eventual orden de expulsión. No se concebía como una pena, sino como una medida administrativa-cautelar. Sin embargo, la línea entre una medida cautelar y una privación de libertad con connotaciones punitivas o desproporcionadas es muy fina, y precisamente ahí radicó el meollo de la controversia constitucional.

El Recurso del Defensor del Pueblo: La Defensa de la Libertad

El Defensor del Pueblo interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley Orgánica 7/1985, siendo el artículo 26.2 uno de los centrales. Sus argumentos se basaban en la vulneración de derechos fundamentales consagrados en la Constitución Española y en tratados internacionales de derechos humanos. Los puntos clave de su impugnación respecto al internamiento fueron:

• Violación del Derecho a la Libertad (Art. 17 CE): Se argumentaba que la detención gubernativa no podía exceder las setenta y dos horas. La medida de internamiento de hasta cuarenta días, aunque con intervención judicial, se consideraba una extensión indebida de la privación de libertad por parte de la Administración.
• Prohibición de Sanciones Privativas de Libertad por la Administración Civil (Art. 25.3 CE): La Constitución prohíbe a la Administración Civil imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad. El Defensor del Pueblo sostenía que, aunque el internamiento fuera cautelar, al implicar privación de libertad, la Administración no estaba capacitada para dictar resoluciones con tal efecto, incluso si un juez intervenía.
• Falta de Tutela Judicial Efectiva (Art. 24 CE): La intervención del juez, tal como estaba prevista en la ley, no se consideraba una actividad jurisdiccional plena. Se argumentaba que no se desarrollaba en el marco de un proceso con todas las garantías procesales, como el principio de contradicción, dejando al margen a la persona afectada.

El Defensor del Pueblo insistía en que la libertad es un derecho inherente a la persona, sin distinción de nacionalidad, y que cualquier limitación debe ser excepcional, interpretarse restrictivamente y respetar el contenido esencial del derecho. La intervención judicial debía ser una garantía real, no una mera formalidad para una medida administrativa.

La Defensa del Estado: Seguridad y Configuración Legal

El Letrado del Estado, en representación del Gobierno, se opuso al recurso del Defensor del Pueblo, defendiendo la constitucionalidad de la Ley Orgánica 7/1985. Sus argumentos principales en relación con el internamiento y los derechos de los extranjeros fueron:

• Naturaleza Cautelar, No Represiva: Se sostenía que el internamiento era una medida estrictamente cautelar, orientada a la preparación de los medios necesarios (expediente de expulsión) para afrontar hechos precedentes, no una sanción.
• Respeto del Plazo de 72 Horas: El Letrado del Estado afirmaba que la detención preventiva inicial por la autoridad gubernativa sí respetaba el límite de 72 horas del artículo 17 de la Constitución. El internamiento posterior era una medida distinta, con un propósito diferente.
• Intervención Judicial como Garantía: Se argumentaba que la puesta a disposición judicial del detenido preventivamente, una vez agotado el plazo administrativo, garantizaba la protección jurisdiccional de los derechos y libertades. La decisión del juez no estaba condicionada por la administración, pudiendo el titular del órgano jurisdiccional discrepar de lo interesado administrativamente.
• Diferencia en los Derechos de Extranjeros: El Letrado del Estado defendía que no todos los derechos fundamentales recogidos en el Título I de la Constitución corresponden a extranjeros con la misma extensión que a nacionales. Argumentaba que algunos derechos son de “configuración legal”, lo que permite al legislador establecer diferencias de trato, siempre que se respete un “estándar mínimo” de protección derivado de los tratados internacionales y en aras de valores constitucionales como la seguridad pública o nacional.

En esencia, la defensa del Estado se basaba en la idea de que la seguridad nacional y el control migratorio justificaban ciertas limitaciones al ejercicio de derechos por parte de los extranjeros, siempre bajo el marco legal y con la intervención judicial como garantía última.

La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC 880/1985): Un Fallo Decisivo

El Pleno del Tribunal Constitucional, tras analizar los argumentos de ambas partes, pronunció la Sentencia 880/1985. En lo que respecta al internamiento previsto en el artículo 26.2 de la Ley Orgánica 7/1985, el Tribunal Constitucional concluyó que la medida de internamiento de hasta cuarenta días era inconstitucional. Esta conclusión se basó en varios puntos cruciales:

1. Naturaleza Administrativa del Procedimiento de Expulsión: El Tribunal reafirmó que el procedimiento de expulsión es de naturaleza administrativa.
2. Prohibición a la Administración de Imponer Privación de Libertad: Se ratificó que el artículo 25.3 de la Constitución prohíbe a la Administración Civil imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad. Esto significa que la Administración está incapacitada para dictar resoluciones cautelares que impliquen dicha privación.
3. Insuficiencia de la Intervención Judicial: El Tribunal determinó que la intervención del juez prevista en el precepto impugnado no desvirtuaba la índole administrativa del procedimiento de expulsión ni le confería carácter jurisdiccional. Esta intervención no tenía la naturaleza de una actividad jurisdiccional desarrollada en el marco de un proceso contradictorio y con todas las garantías procesales. El Tribunal consideró incongruente que la intervención del juez fuera utilizada como justificación formal de una medida administrativa privativa de libertad.
4. Violación de la Tutela Judicial Efectiva: Se concluyó que el precepto impugnado no había respetado el derecho a la tutela judicial efectiva del extranjero detenido, un derecho que el artículo 24 de la Constitución otorga a todas las personas, independientemente de su nacionalidad.

En consecuencia, el Tribunal declaró que el artículo 26.2, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 7/1985, infringía los preceptos constitucionales invocados, lo que implicó que el internamiento por hasta cuarenta días bajo esas condiciones era inconstitucional. Esta sentencia fue un hito fundamental en la protección de la libertad y los derechos fundamentales de los extranjeros en España, estableciendo límites claros a la capacidad de la Administración para privar de libertad.

Además del internamiento, la sentencia también abordó otros artículos impugnados de la misma ley, como el artículo 7 (derecho de reunión) y el artículo 8.2 (derecho de asociación), encontrándolos también inconstitucionales en diversos aspectos por establecer regímenes de autorización previa o suspensión administrativa que vulneraban el contenido esencial de estos derechos y la igualdad de trato con respecto a los nacionales en su ejercicio, o por atribuir facultades al poder ejecutivo que correspondían exclusivamente al poder judicial.

En particular, el artículo 34 de la ley, que impedía la suspensión de las resoluciones administrativas adoptadas, también fue objeto de análisis. El Tribunal Constitucional, aunque no de forma explícita en el extracto proporcionado, tendió a proteger la posibilidad de suspensión de actos administrativos cuando estos pudieran causar un perjuicio irreparable a derechos fundamentales, reforzando así la garantía de una tutela judicial efectiva.

Implicaciones y Legado de la Sentencia

La Sentencia del Tribunal Constitucional en relación con la Ley Orgánica 7/1985 tuvo implicaciones trascendentales para el régimen jurídico de los extranjeros en España:

• Reafirmación de la Libertad como Derecho Fundamental Universal: La sentencia subrayó que el derecho a la libertad y seguridad es un derecho de “toda persona”, aplicable también a los extranjeros, y que su privación debe cumplir estrictamente con las garantías constitucionales.
• Fortalecimiento de la Tutela Judicial Efectiva: La decisión enfatizó que la privación de libertad solo puede ser impuesta por una autoridad judicial en el marco de un proceso con plenas garantías, y no por la Administración, incluso con una intervención judicial limitada. Esto reforzó el papel del poder judicial como garante último de los derechos fundamentales.
• Evolución del Control Migratorio: La sentencia obligó al legislador a redefinir las medidas de control migratorio, asegurando que cualquier privación de libertad se ajustara a los estándares constitucionales y de derechos humanos. Esto sentó las bases para futuras regulaciones sobre el internamiento de extranjeros, que derivarían en la creación de los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) con un régimen de control judicial más estricto.
• Principio de Proporcionalidad: Aunque no se menciona explícitamente en el extracto, la sentencia sentó un precedente importante sobre la necesidad de proporcionalidad en cualquier medida que restrinja derechos fundamentales, especialmente la libertad.

En definitiva, este fallo marcó un antes y un después en la concepción de los derechos de los extranjeros en España, consolidando la idea de que no son derechos de segunda categoría, sino que gozan de la misma protección constitucional que los de los nacionales, salvo excepciones expresamente previstas y justificadas.

Preguntas Frecuentes sobre el Internamiento Policial de Extranjeros (Contexto 1985)

A continuación, respondemos algunas de las preguntas más comunes que surgen sobre el internamiento de extranjeros en el contexto de la Ley Orgánica 7/1985 y la sentencia del Tribunal Constitucional:

¿Qué era el internamiento preventivo cautelar en la Ley de Extranjería de 1985?

Era una medida administrativa prevista en el artículo 26.2 de la Ley Orgánica 7/1985 que permitía retener a un extranjero por un máximo de cuarenta días, tras una detención policial de 72 horas, mientras se tramitaba su expediente de expulsión de España. Su propósito era asegurar la presencia del extranjero para la ejecución de la orden de expulsión.

¿Cuál era la duración máxima del internamiento según la Ley de 1985 que fue impugnada?

La Ley establecía un límite máximo de cuarenta días de internamiento, posterior a una detención inicial de setenta y dos horas por la autoridad gubernativa.

¿Por qué el Defensor del Pueblo impugnó el internamiento de 40 días?

Lo impugnó porque consideraba que vulneraba el derecho a la libertad (Art. 17 CE), el derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 24 CE) y la prohibición a la Administración Civil de imponer privación de libertad (Art. 25.3 CE). Argumentaba que la medida era una privación de libertad de índole administrativa, y la intervención judicial no garantizaba un proceso con plenas garantías.

¿La Administración podía privar de libertad a un extranjero según la Constitución?

Según el Tribunal Constitucional, el artículo 25.3 de la Constitución prohíbe expresamente a la Administración Civil imponer sanciones que impliquen privación de libertad. El Tribunal extendió esta prohibición a las medidas cautelares que impliquen dicha privación, reafirmando que solo una autoridad judicial puede ordenar la privación de libertad con plenas garantías procesales.

¿Qué papel jugaba el juez en el internamiento según la Ley de 1985?

La Ley de 1985 preveía que la autoridad gubernativa “interesaría” a la autoridad judicial el internamiento. Sin embargo, el Tribunal Constitucional consideró que esta intervención judicial no confería carácter jurisdiccional al procedimiento de expulsión ni aseguraba una tutela judicial efectiva completa, ya que no se desarrollaba como un proceso contradictorio con todas las garantías.

¿Se podían suspender las resoluciones administrativas de expulsión o internamiento según la Ley de 1985?

El artículo 34 de la Ley Orgánica 7/1985 disponía que “en ningún caso podrán acordarse la suspensión de las resoluciones administrativas adoptadas”. Esta previsión fue también impugnada y se consideró que podía vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva al impedir la suspensión de actos que pudieran causar perjuicios irreparables a derechos fundamentales.

La sentencia del Tribunal Constitucional de 1985 sobre la Ley Orgánica de Extranjería fue un pilar fundamental en la consolidación de los derechos fundamentales de los extranjeros en España. Al declarar inconstitucional el internamiento administrativo de larga duración y otras restricciones a los derechos de reunión y asociación, el Tribunal sentó las bases para un marco legal migratorio que, si bien busca el control de fronteras y la seguridad, debe hacerlo siempre bajo el estricto respeto de la libertad individual y la tutela judicial efectiva. Este episodio histórico nos recuerda la constante tensión entre los intereses del Estado y la protección de los derechos humanos, y la importancia de un poder judicial independiente como garante último de las libertades.

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