Facultades Policiales: Controles y Límites en Chile

La labor policial en cualquier sociedad democrática se rige por un delicado equilibrio entre la necesidad de mantener el orden y la seguridad pública, y el respeto irrestricto de los derechos y garantías individuales de los ciudadanos. En Chile, este equilibrio se materializa en diversas facultades que el Código Procesal Penal (CPP) y otras leyes otorgan a las fuerzas policiales, particularmente en lo que respecta a los controles de identidad. Estas herramientas, concebidas para la prevención y persecución del delito, han evolucionado con el tiempo, generando un debate constante sobre su alcance, su aplicación y los posibles abusos que de ellas pudieran derivarse.

Históricamente, la policía ha contado con diversas prerrogativas para interactuar con la ciudadanía en la vía pública. Sin embargo, la implementación del Código Procesal Penal en 2000 y sus posteriores modificaciones, junto con leyes complementarias, han redefinido el marco de acción. Actualmente, existen dos tipos principales de controles de identidad que Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones (PDI) pueden aplicar, cada uno con sus propias características, requisitos y limitaciones. Comprender estas diferencias es fundamental para cualquier ciudadano, ya que impactan directamente en sus libertades y derechos.

Los Dos Controles de Identidad en Chile: Un Marco en Evolución

Desde la reforma procesal penal, la policía chilena ha visto sus facultades para la identificación de personas en la vía pública estructuradas en dos grandes categorías, cada una con un propósito y un alcance diferente. Estas herramientas, si bien buscan fortalecer la seguridad, también han sido objeto de análisis y críticas por sus implicaciones en las garantías individuales.

El Control de Identidad 'Investigativo' (Artículo 85 del Código Procesal Penal)

La primera de estas facultades, vigente desde 1998 y regulada en el artículo 85 del Código Procesal Penal, es el control de identidad que la policía suele denominar “investigativo”. Este tipo de control permite a los funcionarios policiales solicitar la identificación de cualquier persona a partir de los 14 años de edad, mediante documentos oficiales como la cédula de identidad, pasaporte o carnet de conducir.

Lo crucial de este control es que no es arbitrario; debe basarse en indicios fundados. Los motivos que autorizan y, de hecho, obligan a los funcionarios a realizarlo han sido ampliados a lo largo del tiempo mediante diversas modificaciones legales. Actualmente, estos son:

• Si existen indicios de que la persona ha cometido, está a punto de cometer o ha intentado cometer un delito (crimen, simple delito o falta).
• Si se cree que la persona puede suministrar información útil para la indagación de un delito ya ocurrido.
• Si la persona se encuentra encapuchada o embozada para ocultar, dificultar o disimular su identidad.
• Cuando se tenga cualquier antecedente de que la persona podría tener órdenes de detención pendientes.

Las facultades que el Código Procesal Penal entrega a la policía bajo este control no se limitan a la mera exigencia de documentos. Mientras se realiza el procedimiento, los agentes pueden registrar las vestimentas, equipaje y vehículo de la persona controlada. Es importante destacar que, si la persona no colabora, ya sea negándose a identificarse o a ser registrada, la ley permite que sea conducida a un recinto policial por un máximo de 8 horas. Sin embargo, la normativa es enfática en señalar que la persona no está detenida; por lo tanto, no puede ser mantenida en calabozos ni en el mismo espacio con personas que sí estén detenidas. Cualquier infracción por parte de las policías a esta normativa podría constituir el delito de “abuso a particulares”, tipificado en el artículo 255 del Código Penal.

El Control Preventivo de Identidad (Artículo 12 de la Ley 20.931)

La segunda forma de control es el preventivo, una figura más reciente, creada y regulada en el artículo 12 de la Ley 20.931, parte de la “segunda agenda corta antidelincuencia” impulsada en 2016. Este control representa un cambio significativo en las facultades policiales.

A diferencia del control investigativo, el control preventivo puede ser aplicado a cualquier persona mayor de 18 años sin necesidad de ningún indicio ni supuesto previo. Su naturaleza es, por lo tanto, mucho más discrecional. No obstante, esta mayor libertad para la policía viene acompañada de límites estrictos: no se permite la revisión de bolsos ni la conducción de la persona a una comisaría. Como contrapartida a esta facultad ampliada, la misma Ley 20.931 establece dos obligaciones para las policías y el Ministerio del Interior: la creación de un “procedimiento estandarizado de reclamo” y la publicación trimestral de cifras detalladas para analizar posibles abusos y aplicaciones discriminatorias de estos controles. Lamentablemente, la información disponible sugiere que ninguna de estas obligaciones se ha cumplido íntegramente.

Este control preventivo ha sido objeto de intensa controversia. Muchos críticos lo han comparado con la antigua “detención por sospecha” que existió entre 1906 y 1998, regulada en el antiguo Código de Procedimiento Penal. Sin embargo, ni siquiera esa figura era tan arbitraria como el control preventivo, ya que la “detención por sospecha” requería supuestos, aunque vagos, como andar a deshoras en circunstancias que hicieran presumir malas intenciones o no dar una explicación razonable del comportamiento. Por ello, con mucha razón, se ha dicho que el control preventivo es una auténtica “detención sin sospecha”, lo que plantea serias interrogantes sobre el respeto a la libertad personal.

Propuestas de Modificación: ¿Hacia dónde vamos?

El debate sobre las facultades policiales no se detiene. Actualmente, el Gobierno está promoviendo nuevas modificaciones legales a ambas variedades de control de identidad a través del Boletín 12.506-25, lo que podría ampliar aún más las atribuciones de la policía y, consecuentemente, generar nuevas preocupaciones en torno a los derechos individuales.

Entre las propuestas más destacadas se incluye la aplicación del control preventivo a adolescentes desde los 14 años de edad, una medida que ha generado gran controversia. Además, se busca facultar a las policías para que, durante este control, puedan revisar superficialmente las vestimentas de las personas controladas (las llamadas “palpaciones”), que por ahora se dice que solo serían aplicables a mayores de 18 años. Adicionalmente, se obligaría a los ciudadanos a exhibir el contenido de bolsos y maleteros de vehículos para una “inspección ocular”.

En cuanto al control “investigativo”, se propone que proceda también ante quienes la policía crea que intentan evadir su control. Se buscan crear nuevos indicios, como andar en vehículos sin patente (lo que ya es un delito bajo la Ley de Tránsito) o con vidrios polarizados (curiosamente, algo permitido por el actual Reglamento de la Ley de Tránsito).

Durante la discusión de este proyecto en la Comisión de Seguridad Ciudadana de la Cámara de Diputados, una diversidad de organizaciones y expertos, incluyendo UNICEF, la Defensoría Penal Pública, el Ministerio Público, Fundación Paz Ciudadana y la Universidad Diego Portales, manifestaron su rotundo rechazo a la extensión de la facultad del control preventivo a los adolescentes. Todas estas instituciones coincidieron en que aplicar una medida tan intrusiva a menores de edad sin ningún fundamento o sospecha clara viola de manera flagrante la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Esta Convención establece que cualquier forma de privación de libertad de menores debe ser legal, no arbitraria, de aplicación excepcional y de la menor duración posible (artículo 37).

La preocupación no es infundada. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso “Gillan y Quinton contra Reino Unido” (2010), declaró que un control de identidad de aproximadamente 30 minutos en la calle, con revisión de bolsos incluida, aplicado a dos personas que se dirigían a una manifestación, constituía una forma de privación de libertad que violaba la Convención Europea de Derechos Humanos. Este precedente internacional subraya la importancia de la proporcionalidad y la necesidad de indicios, incluso en controles aparentemente menores.

Eficacia y Controversias en Cifras: Un Panorama Crítico

La justificación de la ampliación de las facultades policiales suele centrarse en la mejora de la seguridad y la eficacia en la detección de delitos. Sin embargo, las cifras disponibles arrojan un panorama complejo y, en algunos aspectos, contradictorio.

Antes de la creación del control preventivo, cuando solo existía el control de identidad del Código Procesal Penal, la policía practicaba alrededor de 2 millones de controles al año. La eficacia en la detección de personas con órdenes pendientes de detención era de aproximadamente el 6%. Esto significaba que, por cada 100 personas controladas, se encontraba a 5 o 6 con órdenes vigentes, lo que resultaba en un total de unas 120.000 detenciones anuales por esta vía.

Con la introducción del control preventivo, se observó una clara tendencia: la policía comenzó a usar cada vez menos el control de identidad tradicional, sustituyéndolo progresivamente por el preventivo. La razón es evidente: el preventivo es mucho más fácil de aplicar y, en principio, está más alejado de las posibilidades de control o intervención por parte de fiscales o jueces. Así, para el año 2018, Carabineros aplicó un total de 4.818.074 controles, de los cuales 4.395.066 fueron preventivos y solo 423.008 “investigativos”.

El problema radica en que la eficacia del control preventivo es considerablemente menor. De cada 100 personas controladas, 98 no tienen órdenes ni antecedentes, y solo sobre 2 de ellas es posible que el control termine efectivizando órdenes de detención. Esto significa que un volumen masivo de controles se realiza sobre la inmensa mayoría de ciudadanos que no tienen relación alguna con delitos pendientes.

Otro problema grave, al que no se le da la debida importancia, es la aplicación de estos controles a menores de edad. A pesar del claro límite de edad de 18 años establecido en el artículo 12 de la Ley 20.931, y a pesar de que la delincuencia juvenil ha disminuido sostenidamente desde 2008, la policía controló la identidad de más de 73.000 personas menores de 18 años en 2018. Estas actuaciones son absolutamente ilegales y, a lo menos, deberían configurar el delito de abuso contra particulares, tal como lo indica el artículo 85 del CPP para los casos en que los funcionarios policiales no aplican los límites señalados para el control “investigativo”.

Estos 73 mil controles ilegales contrastan fuertemente con las cifras oficiales de reclamos. El Gobierno insiste en que en todo el año 2018 hubo solo 33 reclamos, de los cuales únicamente 1 fue acogido. Un dato crucial es el contrasentido señalado por diversos estudios: es la misma policía que comete la ilegalidad quien debe recibir los reclamos por su propio comportamiento. Más aún en Chile, donde, tras casos como el de Camilo Catrillanca y la llamada Operación Huracán, el propio ex General Director de Carabineros, Hermes Soto, reconoció la existencia de una verdadera “cultura de la mentira” al interior de la institución.

Así las cosas, el Estado de Chile, después de esta profunda transformación en las facultades policiales al legalizar una forma de discrecionalidad para su accionar en las calles, se encuentra enfrentado a una evidencia absurda: al haber aumentado la cantidad de controles de identidad de 2 a casi 5 millones al año —lo que representa una tasa récord de 255 mil controles anuales por cada 1000 habitantes—, no ha logrado detectar más personas con órdenes pendientes de detención. Esa cifra se ha mantenido casi en las mismas 110.000 detenciones anuales como resultado total.

A pesar de esta realidad, el nuevo argumento para fortalecer el “Estado Policial” y seguir avanzando en la construcción de una “Sociedad de Control” es que los controles preventivos tienen un poderoso efecto disuasivo. Sin embargo, no se puede medir cuántos delitos se han dejado de cometer por el temor de una persona a ser controlada por las policías. Un cálculo de esta naturaleza ya queda fuera de cualquier política pública racional, entrando de lleno en el terreno futurista y distópico que se puede apreciar en películas como Minority Report (Steven Spielberg, 2002).

Un Ejemplo Real: Cuando la Ley Prevalece

Para ilustrar la importancia de conocer las leyes, comparto una experiencia personal que refleja cómo la interpretación y aplicación de estas facultades pueden variar en el terreno. Corría el verano de 2014, y en la Villa Francia se realizaba una interesante actividad cultural. Al retirarme con mi familia y amistades, vimos a lo lejos a un chico y una chica parados junto a un radiopatrulla del que se había bajado un carabinero. Me acerqué a preguntar qué sucedía, y el funcionario me dijo: “El que está a cargo es él”, apuntando al que estaba al volante.

Me presenté como abogado, y el oficial a cargo se bajó. Le consulté si estaban realizando un control de identidad, a lo que respondió afirmativamente. Cuando le pregunté cuál era el indicio en que se basaban para realizarlo, me respondió: “Ah, es que ella anda sin carnet”. Le repliqué: “Pero me imagino que de eso se dieron cuenta una vez que se lo pidieron. Lo que yo quiero saber es el por qué del control, el indicio inicial”.

El funcionario respondió con seguridad: “Tengo entendido que nosotros podemos realizar controles discrecionalmente, a quien queramos”.

Por suerte, llevaba conmigo el Código Procesal Penal. La intuición de que algo así podía ocurrir me había llevado a incluirlo en mi mochila. Se lo mostré, bien subrayado en el artículo 85, que en ese entonces decía: “Los funcionarios policiales señalados en el artículo 83 deberán, además, sin orden previa de los fiscales, solicitar la identificación de cualquier persona en los casos fundados, en que, según las circunstancias, estimaren que existen indicios de que ella hubiere cometido o intentado cometer un crimen, simple delito o falta; de que se dispusiere a cometerlo; de que pudiere suministrar informaciones útiles para la indagación de un crimen, simple delito o falta; o en el caso de la persona que se encapuche o emboce para ocultar, dificultar o disimular su identidad.”

El policía lo leyó atentamente y, al terminar, me dijo: “Abogado, ¿esto es así, cierto?”

Respondí: “Es lo que dice el legislador, en la versión actual del Código, por eso quiero saber… ¿en cuál supuesto se encontraban estos dos jóvenes cuando ustedes les pidieron los carnet?”.

El funcionario guardó silencio, me pidió el Código y entró al radiopatrulla, donde había dos o tres funcionarios más. Cerraron la puerta. Al rato, la abrió y me preguntó quién era yo. Le pasé mi carnet, cuya parte posterior indicaba que era abogado –una obligación que tuve al renovarlo hace mucho tiempo, dada la tendencia de la policía a no creer que alguien con barba y pelo largo en jeans y polera posea dicho título, cuya obtención en la Excelentísima Corte Suprema de Chile está condicionada a jurar por Dios y los Santos Evangelios.

Cerraron la puerta de nuevo. Se produjo un largo silencio en el que los dos jóvenes y el resto de las personas esperaban atentas el desenlace de esta defensa en terreno. Combatí el leve nerviosismo escuchando el canto de chincoles y chercanes que a esa hora de la tarde ofrecían un hermoso concierto en los árboles de la Villa. Recordé que al gran jazzista Eric Dolphy le gustaba tocar sus aerófonos en compañía de estas pequeñas criaturas… Salvo esa discreta sinfonía, reinó un silencio absoluto. Pasó una pequeña eternidad cuando, de repente, se abrió la puerta y, sin bajarse del carro, el policía nos dijo: “Joven, abogado: aquí están sus carnets. Buenas tardes”. Se retiraron a una velocidad moderada.

La ley ha cambiado bastante desde entonces. Ahora, el artículo 85 exige que exista “algún indicio”, así que, por estar en singular y no en plural, bastaría con uno solo, aunque en este caso no había ninguno. Además, desde 2016 se creó el control preventivo de identidad (artículo 12 de la Ley 20.931), que no requiere de indicios de ningún tipo y ahora sí puede hacerse de manera totalmente discrecional, como creía el policía en Villa Francia esa tarde, anticipando en cierta forma esta modificación legal que ahora se expresa en la coexistencia de los dos tipos de control, dejando en manos de cada funcionario policial decidir cuál aplica en cada caso.

Tabla Comparativa de Controles de Identidad en Chile

Preguntas Frecuentes sobre Controles de Identidad

¿Qué tipos de controles de identidad existen en Chile?

Existen dos tipos principales: el control de identidad 'investigativo' (Art. 85 del Código Procesal Penal), que requiere indicios de un delito o información útil, y el control 'preventivo' (Art. 12 de la Ley 20.931), que no requiere indicios previos y es más discrecional, pero tiene más limitaciones.

¿La policía puede revisar mis pertenencias durante un control?

Durante un control 'investigativo' (Art. 85 CPP), la policía sí puede registrar tus vestimentas, equipaje y vehículo si hay indicios. Sin embargo, durante un control 'preventivo' (Ley 20.931), actualmente no pueden revisar tus bolsos ni pertenencias, aunque existen propuestas de ley para modificar esto.

¿Pueden llevarme a la comisaría si no me identifico o no colaboro?

Sí, en el caso del control 'investigativo' (Art. 85 CPP), si te niegas a identificarte o a ser registrado, la policía puede conducirte a un recinto policial por un máximo de 8 horas para verificar tu identidad. Es importante recordar que esto no es una detención, por lo que no pueden encerrarte en calabozos con detenidos. En el caso del control 'preventivo' (Ley 20.931), la policía no puede llevarte a la comisaría bajo ninguna circunstancia.

¿Qué derechos tengo durante un control de identidad?

Tienes derecho a saber el motivo del control (especialmente en el 'investigativo'), a que se te trate con respeto, a que no se te prive de libertad si no es una detención legal, y a no ser sometido a tratos abusivos. Si crees que tus derechos están siendo vulnerados, puedes dejar constancia y, en caso de abuso, podrías denunciar el hecho.

¿Qué puedo hacer si creo que un control fue ilegal o abusivo?

Si consideras que un control fue ilegal (por ejemplo, un control preventivo a un menor de 18 años o sin cumplir las condiciones) o si hubo abuso por parte de los funcionarios policiales, puedes presentar un reclamo ante la propia institución policial, ante el Ministerio Público o la Defensoría Penal Pública. El abuso a particulares es un delito tipificado en el Código Penal.

¿Afectan los nuevos proyectos de ley a los menores de edad?

Sí, las propuestas de ley actuales buscan extender el control preventivo de identidad a adolescentes desde los 14 años, lo que ha generado preocupación y críticas de diversas organizaciones y expertos, quienes argumentan que esta medida violaría la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño al ser una medida intrusiva sin sospecha fundada.

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