El Poder de Policía y el Uso de la Fuerza en Perú

El concepto de “Poder de Policía” es una piedra angular en la estructura de cualquier Estado de Derecho, especialmente en lo que respecta a la función y autoridad de las fuerzas del orden. Este poder, inherente a la capacidad del Estado para garantizar el orden y la seguridad, no es una prerrogativa ilimitada, sino una facultad cuidadosamente delineada por la ley y la Constitución. Su correcta comprensión es crucial tanto para los ciudadanos como para los propios agentes policiales, ya que define los límites y alcances de la intervención estatal en la libertad individual en pos del bien común. En este artículo, desglosaremos qué implica este poder, cómo se manifiesta, sus principios fundamentales y, en particular, su intrínseca relación con el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú, así como una breve mención al poder de policía de emergencia.

¿Qué es el Poder de Policía? Definición y Alcance

El poder de policía se concibe como un elemento esencial del Estado, una capacidad o autoridad que le permite ejercer dominio, freno y control sobre los individuos. Su objetivo primordial es limitar la libertad y reglamentar la actividad de los seres humanos para asegurar el desarrollo social y económico, así como el pleno ejercicio de los derechos y libertades. Este poder puede manifestarse a través del uso de la fuerza, la coerción o incluso de manera voluntaria, pero siempre presupone una relación de subordinación jerárquica o cooperación reglamentada, indispensable para la existencia de una sociedad organizada bajo un Estado de Derecho.

Es fundamental comprender que el poder de policía no es una invención moderna; ha existido en toda sociedad organizada desde tiempos inmemoriales. Lo que sí ha evolucionado es la dimensión y las funciones que hoy abarca, adaptándose a las nuevas formas de actividad individual, social y jurídica. En esencia, es una facultad que permite al Estado limitar la libertad individual en beneficio del conjunto social, un pilar para la prosperidad y la convivencia armónica.

Elementos Constitutivos del Poder de Policía

Este poder bifronte se materializa a través de dos elementos interconectados y bien definidos:

• Competencia: Se refiere a la capacidad de generar obediencia sin necesidad de recurrir a la fuerza. Es la autoridad intrínseca que emana de la investidura y la ley, permitiendo a la institución policial guiar y encauzar el comportamiento ciudadano mediante la simple indicación o mandato legal. Es el reconocimiento social de la autoridad.
• Dominio: Este elemento implica la facultad de aplicar la coacción, un uso exclusivo de la Policía Nacional del Perú (PNP), para hacer cumplir la ley. Incluye el uso de armas (como último recurso ante la resistencia), la vara de la ley, la detención, entre otras formas coercitivas. Es importante distinguir la coacción, exclusiva de la PNP para garantizar el orden interno, orden público y seguridad ciudadana, de la coerción, que es aplicada por otros órganos del Estado como jueces o el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). La PNP, por tanto, es el brazo ejecutor cuando un juez necesita hacer eficaz el derecho o garantizar el cumplimiento de una resolución motivada.

La Policía Nacional del Perú es la única institución autorizada por el marco constitucional para portar armas en defensa de la sociedad, una atribución inalienable, exclusivo, original, razonable y general, vital para la salvaguarda de la prosperidad y el desarrollo del país.

La Doctrina Policial: Pilar Fundamental de la Institución

Para comprender a cabalidad el poder de policía, es imprescindible adentrarse en la doctrina policial. Esta se define como el conjunto de conocimientos sistemáticos y metodológicamente reconocidos, forjados a través de la historia y cultura policial. En un sentido estricto, la doctrina institucional de la PNP está compuesta por principios, valores y normas que rigen su rol constitucional e institucional. El Derecho Policial, desde sus vertientes epistemológica, filosófica y legal, se encuentra profundamente vinculado a la defensa de los derechos humanos, la ley, el orden y la seguridad, sustentado en la mística y vocación de servicio. Su cultura organizacional promueve la paz social y el amor por la patria, cimentando un amplio conocimiento teórico y práctico sobre el orden interno, el orden público y la seguridad ciudadana.

La identidad de la Policía Nacional del Perú se forja en sus símbolos, distintivos de mando, el principio de autoridad, costumbres y tradiciones, elementos que inspiran la acción y generan héroes y mártires. A pesar de los desafíos y las críticas que puedan surgir, la esencia y la abnegada labor de un policía permanecen inalterables, constituyendo una institución con profunda integración e identidad única.

Lamentablemente, existe un desconocimiento de la doctrina policial por parte de muchos actores del sistema de justicia (abogados, fiscales, magistrados), lo que a menudo lleva a críticas superficiales que ignoran el fundamento dogmático y originario de la función policial. Sin conocer los reglamentos, manuales, protocolos y directivas que conforman la doctrina material, se corre el riesgo de aislarse de la identidad institucional y, en ocasiones, de subestimar el legado grabado en la memoria del Estado de Derecho.

La doctrina se materializa en cada acción del servicio policial. Es crucial que el "trinomio" de justicia (Policía, Ministerio Público y Poder Judicial) comprenda los procedimientos policiales, los cuales se adaptan al contexto social. La difusión de protocolos interinstitucionales y la capacitación constante del personal policial son esenciales para internalizar conceptos, funciones, deberes, facultades, obligaciones, derechos e historia, logrando así una dirección y acción unificadas en la búsqueda de una policía eficiente y profesional.

La retroalimentación de la doctrina policial con los conocimientos y experiencias de sus creadores y operadores es vital para su perfeccionamiento. Como señaló el General PNP Carlos Martín Gómez Cahuas, la realidad es un proceso de evolución y perfeccionamiento, y la policía, inmersa en esta realidad, debe reconocer y adaptarse a los objetos, peligros, hechos y fenómenos del entorno, tanto natural como jurídico, captando objetivamente lo existente.

La construcción de una Teoría General de la Policía, como expresión suprema de sus conocimientos, es fundamental para el desarrollo integral de la institución, priorizando contenidos que promuevan una policía más eficiente y profesional, actuando como puente entre la sociedad y el Estado.

Principios Ineludibles del Poder de Policía

El ejercicio del poder de policía se rige por principios que aseguran su correcta aplicación y legitimidad:

• Autonomía: La acción policial es inherentemente autónoma y se ejerce en cumplimiento de sus fines constitucionales y deber profesional. Solo el policía, en el marco de sus facultades, puede actuar.
• Autoridad: El poder de policía y su acción se ejerce per se, es decir, de manera intrínseca a la función. Los agentes cumplen obligaciones delegadas por el Estado, con el compromiso de elevar el prestigio institucional y salvaguardar el bien común.
• Continuidad: El servicio policial es permanente e ininterrumpido. La presencia constante de la autoridad del Estado es su esencia, lo que exige a la sociedad proteger a sus miembros legítimos.
• Equidad: Implica la imparcialidad en el accionar policial, salvaguardando los derechos que le asisten a los integrantes de esta sociedad en el ejercicio de sus libertades, evitando detenciones injustas y garantizando que los culpables no queden impunes.
• Legalidad: Todo procedimiento y actuación policial debe realizarse en estricto cumplimiento del marco normativo, la Constitución y los tratados internacionales.
• Generalidad: La acción policial se ejerce de manera igual, global e integral para todos los integrantes de la sociedad, protegiendo y defendiendo sus derechos, y haciendo cumplir sus obligaciones con el Estado.
• Igualdad: Los policías deben entender que todas las personas son iguales ante la ley, con los mismos derechos, obligaciones y deberes, sin reconocer privilegios ni admitir discriminaciones.
• Necesidad: La aplicación del poder de policía se justifica por la importancia de asegurar el cumplimiento del deber constitucional, contribuyendo al objetivo y procedimiento establecidos en las normativas.
• Racionalidad: El uso del poder policial, especialmente el uso de la fuerza, debe ejercerse con racionalidad y proporcionalidad, imponiendo el orden y el principio de autoridad de manera justificada.

Marco Constitucional del Poder de Policía

El poder de policía encuentra su amparo fundamental en la Constitución Política del Perú, específicamente en:

• Artículo 166°: Establece la finalidad fundamental de la Policía Nacional: garantizar, mantener y restablecer el orden interno; prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad; garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado; prevenir, investigar y combatir la delincuencia; y vigilar y controlar las fronteras.
• Artículo 163°: Señala que el Estado garantiza la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional, que es integral y permanente, desarrollándose en los ámbitos interno y externo.

El concepto de poder de policía, utilizado por primera vez en 1827 por John Marshall, presidente de la Corte Suprema de Justicia de EE. UU., se basa en el principio de que el ejercicio de la libertad individual no debe afectar a terceros. Por lo tanto, el poder de policía busca proteger y salvaguardar el interés colectivo (bienestar de todos y bien común) por encima del derecho individual. La autoridad, como atributo inherente al cargo u oficio policial, implica la potestad de dar órdenes emanadas del Estado, y la sociedad tiene el deber de acatar y cumplir dichas órdenes. La amenaza al orden interno, la seguridad pública, la vida y la seguridad de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se considera una amenaza a la estabilidad de toda la sociedad, justificando el uso regulado del poder de policía en su máximo nivel.

El Uso de la Fuerza: Una Facultad Regulada y Esencial

El uso de la fuerza es una de las manifestaciones más críticas del poder de policía, y su aplicación está estrictamente regulada para garantizar el respeto a los derechos humanos. Conforme al Decreto Legislativo N° 1186, la fuerza en el accionar policial se define como "el medio que en sus diferentes niveles usa el personal de la Policía Nacional del Perú, dentro del marco de la ley, para lograr el control de una situación que constituye una amenaza o atenta contra la seguridad, el orden público, la integridad o la vida de las personas".

El personal policial debe aplicar la fuerza de manera discrecional, legal, legítima y profesional. Se exige especial cautela y un trato humano y digno al tratar con mujeres, niñas, niños y adolescentes, personas adultas mayores y personas con discapacidad. Es crucial entender que todo empleo excesivo de la fuerza se convierte en violencia, tipificado como un acto arbitrario, ilegal, ilegítimo y no profesional. Por lo tanto, la fuerza, cuando es una facultad emanada y entregada por el Estado, NO ES VIOLENCIA.

Atribuciones de la PNP en el Uso de la Fuerza

El Decreto Legislativo N° 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú, establece como una de sus atribuciones fundamentales: "Hacer uso de la fuerza, de acuerdo a la normatividad vigente, código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, y principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego, en el marco de los acuerdos adoptados por las Naciones Unidas".

La competencia funcional y exclusiva que esta ley confiere a la PNP abarca diversas responsabilidades vitales:

• Garantizar, mantener y restablecer el orden interno, orden público y la seguridad ciudadana.
• Prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad.
• Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado.
• Prevenir e investigar delitos y faltas, combatiendo la delincuencia y el crimen organizado.
• Vigilar y controlar las fronteras.
• Velar por la protección, seguridad y libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades de la población.
• Prestar apoyo a las demás instituciones públicas en el ámbito de su competencia.

La PNP, como institución garante del cumplimiento de la ley, debe conocer, estudiar y desarrollar la facultad constitucional del uso de la fuerza pública, entendiéndola como una atribución legítima del Estado, ejercida con pleno respeto a los derechos fundamentales y en el marco de las normas que la regulan.

Marco Jurídico Nacional e Internacional del Uso de la Fuerza

La actuación policial en el uso de la fuerza está amparada por un sólido marco jurídico, tanto a nivel nacional como internacional, que asegura una intervención eficaz, lícita y respetuosa de los derechos humanos:

• Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
• Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (ONU).
• Constitución Política del Perú (Art. 166°).
• Decreto Legislativo N° 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú.
• Decreto Legislativo N° 1186, que regula el uso de la Fuerza por la PNP, estableciendo principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.
• Decreto Supremo N° 012-2016-IN, Reglamento del Decreto Legislativo N° 1186.
• Resolución Ministerial N° 952-2018-IN, que aprueba el Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) enfatiza que los funcionarios deben utilizar medios no violentos siempre que sea posible, recurriendo a la fuerza y armas de fuego solo cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen el resultado esperado. Es una gran responsabilidad para el personal policial aplicar la fuerza de manera lícita y eficaz, ya que su uso excesivo afecta directamente los derechos humanos.

Se recomienda encarecidamente la capacitación continua del personal policial en temas como la solución pacífica de conflictos, el estudio del comportamiento de multitudes, y técnicas de persuasión, negociación y mediación. Aquellos que incurran en excesos en el uso de la fuerza serán sujetos a investigaciones y sanciones disciplinarias.

Principios del Uso de la Fuerza

El uso de la fuerza en la función policial se rige por estándares internacionales y nacionales, basados en instrumentos de derechos humanos y decisiones de organismos internacionales. Los principios cardinales son:

Principio de Legalidad: Es el principio fundamental que establece que las autoridades del Estado deben actuar con estricto apego a la Constitución, la ley y el derecho, dentro de las facultades atribuidas y conforme a los fines para los que fueron conferidas. En el contexto del uso de la fuerza, significa que su aplicación está sujeta al mandato legal y debe orientarse al logro de un objetivo lícito. Los medios y métodos empleados deben estar amparados por el derecho internacional de los derechos humanos, la Constitución Política del Perú y las normativas nacionales. El uso de la fuerza está limitado y condicionado por protocolos explícitos y previamente establecidos.

Principio de Necesidad: Este principio dicta que el uso de la fuerza solo es aplicable cuando es estrictamente necesario y otros medios menos lesivos han demostrado ser ineficaces o no garantizan el objetivo legal buscado. En la operatividad policial, si una acción puede lograrse sin recurrir a la fuerza, esta no debe emplearse. Sin embargo, si durante o después de la acción policial se requiere, está deberá ser utilizada de manera necesaria para el éxito de la actividad. Respetar este principio implica cesar el uso de la fuerza tan pronto como se haya logrado el objetivo, por ejemplo, cuando la persona intervenida o detenida cesa su resistencia.

Principio de Proporcionalidad: El Tribunal Constitucional peruano ha señalado que este principio es un mecanismo jurídico trascendental en el Estado Constitucional, cuyo fin es controlar todo acto de los poderes públicos que pueda lesionar derechos fundamentales. El uso de la fuerza es proporcional cuando el nivel de fuerza empleado para alcanzar el objetivo legal buscado corresponde a la resistencia ofrecida y al peligro representado por la persona a intervenir o la situación a controlar. Se aplica con un criterio diferenciado y progresivo, determinado por el nivel de cooperación, resistencia (activa o pasiva) o agresión, considerando la intensidad, peligrosidad de la amenaza, las condiciones del entorno y los medios disponibles para el personal policial.

Uso Diferenciado y Progresivo de la Fuerza

El Manual de Derechos Humanos en la Función Policial define el uso diferenciado y progresivo de la fuerza como la graduación y adecuación de los medios y métodos a emplear por el personal policial, considerando el nivel de cooperación, resistencia o agresión de la persona a intervenir o la situación a controlar.

Niveles de Resistencia

Ante una intervención policial, el personal se enfrenta a distintos niveles de resistencia:

Resistencia Pasiva:

• Riesgo Latente: Amenaza permanente no visible, inherente a toda intervención policial, relacionada con el entorno geográfico, social, económico y la actividad delictiva.
• Cooperador: El intervenido acata todas las indicaciones policiales sin resistencia manifiesta. Mantiene respeto a la autoridad.
• No Cooperador: El intervenido no acata las indicaciones, sin reaccionar ni agredir físicamente. Evidencia desobediencia manifiesta, que puede ser verbal.

Resistencia Activa:

• Resistencia Física: El intervenido se opone a su reducción, inmovilización o conducción, llegando al desafío físico, o empleando medios para impedir la acción policial.
• Agresión No Letal: Agresión física al personal policial o a terceros mediante fuerza corporal u objeto que atenta contra la integridad física, sin generar peligro inminente de muerte o lesiones graves.
• Agresión Letal: Acción o conducta del presunto infractor que pone en peligro real e inminente de muerte o lesiones graves al personal policial o a otras personas involucradas en la intervención.

Niveles del Uso de la Fuerza

La respuesta policial se gradúa según los niveles de resistencia:

Niveles Preventivos:

• Presencia Policial: Demostración de autoridad del personal uniformado o identificado, debidamente equipado, en actitud de alerta, que previene y disuade la comisión de delitos.
• Verbalización: Uso de comunicación oral con la energía y términos adecuados para ser fácilmente entendidos, facilitando el control. Debe usarse en todos los niveles.
• Control de Contacto: Técnicas de comunicación y negociación para guiar o contener la acción o actitud de personas o grupos sin llegar al control físico.

Niveles Reactivos:

• Control Físico: Técnicas policiales que permiten controlar, reducir, inmovilizar y conducir a la persona intervenida, procurando no causar lesiones.
• Tácticas Defensivas No Letales: Uso de medios de policía no letales, proporcionados o autorizados por el Estado, para contrarrestar y/o superar el nivel de agresión o resistencia.
• Fuerza Letal: Uso de armas de fuego por el personal de la Policía Nacional del Perú contra quien realiza una acción que representa un peligro real e inminente de muerte o lesiones graves, con el objetivo de controlarlo y defender la vida propia o de otras personas. Su uso no busca necesariamente causar la privación de una vida, sino cesar el peligro. El personal debe prestar auxilios una vez controlada la situación.

Circunstancias para el Uso de la Fuerza

El personal policial puede usar la fuerza de manera progresiva y diferenciada, conforme a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, en las siguientes circunstancias:

• Detener en flagrante delito o por mandato judicial conforme a ley.
• Cumplir un deber u órdenes lícitas dictadas por las autoridades competentes.
• Prevenir la comisión de delitos y faltas.
• Proteger o defender bienes jurídicos tutelados.
• Controlar a quien oponga resistencia a la autoridad.

Tabla Comparativa: Niveles de Resistencia vs. Niveles de Uso de la Fuerza

Para una mejor comprensión de la aplicación del uso diferenciado y progresivo de la fuerza, se presenta la siguiente tabla que correlaciona los niveles de resistencia con los niveles de uso de la fuerza:

Esta tabla ilustra cómo la respuesta policial debe ser siempre proporcional y necesaria al nivel de amenaza o resistencia que enfrenta, priorizando la preservación de la vida y la integridad.

El Poder de Policía de Emergencia

En situaciones excepcionales que demandan una respuesta inmediata y contundente por parte del Estado, surge el concepto del Poder de Policía de Emergencia. Este se caracteriza por la utilización generalizada de decretos de necesidad y urgencia (DNU) y decretos delegados. Su objetivo principal es la protección del ordenamiento jurídico del Estado y del poder público en su variada conformación y organización, prevaleciendo sobre los intereses particulares o sociales. En esencia, permite al Estado adoptar medidas extraordinarias para salvaguardar la estabilidad y la seguridad nacional ante crisis o amenazas inminentes, aunque siempre dentro de un marco de legalidad y justificación de la emergencia.

Preguntas Frecuentes sobre el Poder de Policía y el Uso de la Fuerza

¿Qué diferencia hay entre "coacción" y "coerción" en el contexto policial?

La coacción es el uso exclusivo de la fuerza física o medios materiales (como armas, detenciones) por parte de la Policía Nacional del Perú para garantizar el orden interno, el orden público y la seguridad ciudadana. La coerción, en cambio, es la facultad que tienen otros órganos del Estado (como jueces o el JNE) para obligar al cumplimiento de sus resoluciones, y en caso de resistencia, pueden disponer la intervención de la PNP para que esta ejerza la coacción.

¿La Policía Nacional del Perú es la única institución que puede portar armas en Perú?

Sí, el marco constitucional peruano señala que la Policía Nacional del Perú es la única institución que puede portar armas para la defensa de la sociedad en común, en salvaguarda de la prosperidad y desarrollo económico y social del país.

¿Qué significa que el uso de la fuerza policial debe ser "proporcional"?

Significa que el nivel de fuerza empleado por el policía debe corresponder directamente a la resistencia ofrecida por la persona intervenida o al peligro que esta representa. Si la resistencia es mínima, la fuerza debe ser mínima; si hay una agresión letal, la respuesta puede ser la fuerza letal. Siempre debe buscarse el equilibrio entre el medio empleado y el objetivo legal buscado.

¿Qué pasa si un policía excede el uso de la fuerza?

Según la normativa vigente, todo empleo excesivo de la fuerza se convierte en violencia y es tipificado como un acto arbitrario, ilegal, ilegítimo y no profesional. El personal policial que incurra en estos excesos será sujeto a investigaciones y sanciones por el órgano administrativo disciplinario correspondiente de la PNP.

¿Qué papel juega la "verbalización" en el uso de la fuerza?

La verbalización es un nivel preventivo del uso de la fuerza y es fundamental en todas las etapas de una intervención. Consiste en el uso de la comunicación oral, con la energía y los términos adecuados, para guiar, contener o controlar a las personas. Su objetivo es facilitar la cooperación y evitar la escalada de la situación, buscando siempre resolver el conflicto de la manera menos lesiva posible.

¿Cuándo se considera que una agresión es "letal" para justificar el uso de fuerza letal?

Una agresión se considera letal cuando la acción o conducta del presunto infractor pone en peligro real e inminente de muerte o lesiones graves al personal policial o a otras personas involucradas en la intervención. Es en estas circunstancias extremas donde el uso de la fuerza letal se considera una opción, siempre como último recurso y con el objetivo de cesar el peligro.

Conclusión

En nuestro país, el poder de policía es una facultad indispensable para el mantenimiento del orden público, la tranquilidad, la seguridad y la salubridad. Su ejercicio se extiende a regulaciones que promueven la salud, la moral, la seguridad, y también a aquellas que buscan la prosperidad y el desarrollo económico y social, reflejado en los títulos constitucionales sobre derechos y deberes de la persona, seguridad social, salud, bienestar, educación, ciencia, cultura y trabajo. La Policía Nacional del Perú, al ser depositaria de este poder, tiene la finalidad suprema de asegurar el ejercicio de los derechos y libertades del hombre, fomentando la conciencia y la convivencia pacífica.

El uso de la fuerza, una manifestación clave de este poder estatal, debe ser comprendido y aplicado en estricto cumplimiento de la ley, el orden público, el orden interno y la seguridad ciudadana. Es una facultad que, aunque coercitiva, debe ejercerse siempre de manera legítima, con pleno respeto a los derechos fundamentales y dentro del marco de las normas sobre la materia. La constante capacitación, la adhesión a la doctrina policial y el compromiso con los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad son esenciales para que la PNP continúe siendo un pilar fundamental en la construcción de una sociedad segura y justa.

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