La Ley de Protección Policial en Perú: Un Análisis

La labor policial es, por naturaleza, una de las más complejas y desafiantes en cualquier sociedad. En Perú, el marco legal que rige a la Policía Nacional del Perú (PNP) ha evolucionado significativamente a lo largo de los años, buscando siempre un equilibrio entre la protección ciudadana y el respaldo a la autoridad y acción de sus agentes. Sin embargo, la denominación “Ley de Protección” puede generar confusión, ya que el país cuenta con normativas que protegen diversos ámbitos, desde el medio ambiente hasta la propia institución policial. Este artículo se centrará en desentrañar las leyes que conciernen directamente a la función de la PNP y, en particular, la controvertida Ley de Protección Policial, Ley 31012, analizando sus implicaciones y el debate que ha generado en el ámbito jurídico y social.

Es fundamental diferenciar que, si bien existe una “Ley de Protección” en el contexto de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) en Perú, con el fin de salvaguardar la biodiversidad y el patrimonio natural, esta no debe confundirse con la legislación que ampara o regula la actuación policial. Nuestro enfoque principal será la segunda, dada su directa relevancia con la seguridad y el orden público.

La Evolución Histórica de la Policía Nacional del Perú

Para comprender el estado actual de la legislación policial, es esencial conocer su trayectoria. La Policía Nacional del Perú, tal como la conocemos hoy, es el resultado de un largo proceso de integración de diversas fuerzas policiales que operaban en el país. En sus inicios, unidades como la IX Región de Policía de la Guardia Civil del Perú (entre 1950 y 1964) y la II Región de Policía de la Guardia Civil (entre 1970 y 1977) sentaron las bases de lo que sería una institución unificada.

Un hito crucial en esta evolución se dio en 1985, con la promulgación de la Ley Nro 24294 el 14 de agosto de ese año, que inició el proceso de reorganización de las Fuerzas Policiales. Posteriormente, la Ley Nro 24949, del 06 de diciembre de 1988, marcó el paso definitivo hacia la integración policial. Con esta norma, se abandonaron las denominaciones históricas como Guardia Civil, Policía Técnica y Policía de Seguridad, para dar paso a la identidad única de la Policía Nacional del Perú. Este fue un momento trascendental que buscó consolidar una fuerza de seguridad más cohesionada y eficiente.

La consolidación de la estructura orgánica de la PNP continuó en la década de los 90. En 1991, el Decreto Legislativo Nro 744, del 08 de noviembre, adecuó dicha estructura, fortaleciendo la unidad de comando en regiones clave. Un ejemplo de esto es la VII Región PNP Lima, cuya jurisdicción abarca el Departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao, consolidándose con la aprobación del Cuadro de Organización de la PNP mediante la RD Nro 2848-DG-EMP del 03 de noviembre de 1993. En reconocimiento a su trayectoria y relevancia, en 1998, la Resolución Directoral Nro 3605-98-DGPNP/EMG instituyó el 08 de noviembre de cada año como el Aniversario de Creación de la Séptima Región PNP, una fecha que forma parte del calendario institucional.

Finalmente, el marco jurídico fundamental que rige a la institución llegó en 1999 con la promulgación de la Ley Nro 27238, la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú. Esta ley establece la finalidad, funciones, organización y régimen del personal policial, consolidando legalmente el rol de la PNP como garante del orden interno y la seguridad ciudadana en todo el territorio nacional.

El Marco Legal General de la Policía y la Seguridad en Perú

Las leyes de policía y seguridad en Perú son de aplicación obligatoria para todos los habitantes del territorio. Esto significa que tanto ciudadanos nacionales como extranjeros están sujetos a sus disposiciones. Es un principio fundamental del derecho peruano que los bienes inmuebles, sin importar su naturaleza o la condición de su poseedor, están igualmente sujetos a las leyes de la República. Además, un principio cardinal de la legislación peruana es que las leyes no se derogan por la costumbre ni por el desuso; su modificación o anulación debe realizarse a través de los mecanismos legales establecidos.

La Constitución Política del Perú, en su Artículo 166, establece claramente la finalidad de la Policía Nacional: “garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras.” Este artículo es la base de la función constitucional de la PNP, un concepto clave en la Ley de Protección Policial.

La Controversial Ley de Protección Policial (Ley 31012)

Uno de los cuerpos normativos más debatidos y relevantes en los últimos años para la Policía Nacional del Perú es la Ley de Protección Policial, Ley 31012, publicada el 28 de marzo de 2020. Esta ley introdujo dos modificaciones significativas de orden penal y procesal penal que han generado un intenso debate en la comunidad jurídica y en la opinión pública.

Modificación del Artículo 20, inciso 11, del Código Penal: Eximente de Responsabilidad

Como regla general, el Código Penal peruano establece que quien causa lesiones o la muerte a otra persona merece un reproche penal. Sin embargo, existen lo que se conocen como “causas de justificación”, que son situaciones excepcionales donde, a pesar de realizar una acción típica (descrita como delito), no existe antijuricidad, es decir, la conducta no es contraria al derecho. Un ejemplo clásico es la legítima defensa.

La Ley 31012 modificó el inciso 11 del artículo 20 del Código Penal, que ya existía previamente. Esta disposición se refiere a la exención de responsabilidad penal para los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú que, en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, causen lesiones o muerte. Es crucial entender que la Ley 31012 no creó una nueva causa de justificación, sino que modificó una ya existente. La evolución de este inciso es la siguiente:

La principal crítica jurídica a esta modificación radica en su supuesta "inutilidad". Expertos argumentan que el cambio de "cumplimiento de su deber" a "cumplimiento de su función constitucional" no aporta una mejora legislativa sustancial ni una nueva interpretación de la eximente de responsabilidad. Todo policía, por definición, debe actuar en cumplimiento de su función constitucional, tal como lo establece el Artículo 166 de la Constitución. De igual manera, la Ley 31012 reitera que el uso de armas u otro medio de defensa debe ser “en forma reglamentaria”, lo cual es una obviedad jurídica, ya que toda actuación de una entidad administrativa como la Policía debe regirse por el principio de legalidad y los reglamentos pertinentes.

El uso de la fuerza por parte de la Policía está regulado por normas jurídicas específicas, además de la Constitución y el Derecho Internacional. Entre estas se encuentran el Decreto Legislativo 126 (Ley de la Policía Nacional del Perú), el Decreto Legislativo 1186 (que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú), y normas infralegales como el Decreto Supremo 012-2016-IN (Reglamento del DL 1186) y la Resolución Ministerial 952-2018-IN (Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial). Estas normas establecen los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza, garantizando que la actuación policial se enmarque en el respeto a los derechos humanos.

Incorporación del Artículo 292-A del Código Procesal Penal: Restricciones a Medidas Cautelares

El segundo punto controversial de la Ley 31012 es la incorporación del Artículo 292-A al Código Procesal Penal (CPP). Este artículo prohíbe explícitamente la aplicación de la detención preliminar judicial y la prisión preventiva para el personal de la Policía Nacional del Perú que, en cumplimiento de su función constitucional y en uso reglamentario de sus armas o medios de defensa, cause lesión o muerte.

Para entender la magnitud de esta prohibición, es necesario recordar que la detención preliminar judicial y la prisión preventiva son las medidas cautelares personales más severas, ya que restringen la libertad del investigado. La detención preliminar se aplica en fases iniciales de la investigación, bajo ciertas condiciones (sospecha plausible, riesgo de fuga u obstaculización), con plazos que varían desde 72 horas hasta 15 días. La prisión preventiva, por su parte, se impone en una etapa más avanzada (investigación preparatoria), requiriendo sospecha fuerte de delito, peligrosismo procesal (riesgo de fuga u obstaculización) y una prognosis de pena superior a 4 años de cárcel.

El Artículo 292-A establece que, en los casos mencionados, se impondrá directamente la comparecencia con restricciones al policía involucrado. Esto significa que el fiscal no puede solicitar ni el juez puede dictar detención preliminar o prisión preventiva para el agente. Esta disposición ha sido fuertemente criticada por colisionar con varios principios constitucionales:

1. Principio de Jurisdiccionalidad: Las medidas cautelares, por su impacto en la libertad individual, deben ser impuestas y modificadas exclusivamente por la autoridad judicial. La Ley 31012, al predeterminar la medida cautelar (comparecencia con restricciones), estaría invadiendo la esfera de decisión del juez penal, quien es el encargado de evaluar, caso por caso, la idoneidad y necesidad de cada medida coercitiva.
2. Principio de Igualdad ante la Ley: El Artículo 2, inciso 2, de la Constitución consagra la igualdad ante la ley, y el Artículo 103 prohíbe expedir normas en razón de la diferencia de las personas. La Ley 31012 selecciona arbitrariamente a los efectivos policiales, otorgándoles un trato diferenciado frente a otros ciudadanos que pudieran causar lesiones o muerte en circunstancias justificadas (ej. legítima defensa por un civil). Esta selectividad genera la pregunta: ¿por qué un policía, en una situación similar, automáticamente se beneficia de una medida menos gravosa que un civil?

El Tribunal Constitucional ha sido enfático en señalar que “el legislador no puede ser generador de diferencias sociales”. La Ley 31012, al establecer esta distinción, crea un privilegio que algunos juristas consideran discriminatorio y contrario al Estado de Derecho. Si bien el afán de proteger a los agentes policiales es comprensible, esta protección no debería vulnerar principios fundamentales de la justicia y la igualdad ante la ley. Por estas razones, se ha planteado que el Artículo 4 de la Ley 31012 (que incorpora el Art. 292-A al CPP) debería ser declarado inconstitucional, o que los órganos judiciales deberían aplicar el control difuso para hacer prevalecer la Constitución.

Las Áreas Naturales Protegidas: Un Contexto Diferente de Protección

Como se mencionó al inicio, en Perú existe otro concepto de “Ley de Protección” que es importante diferenciar claramente de la legislación policial. Se trata de la Ley de Protección de Áreas Naturales Protegidas (ANP), un marco legal fundamental para la conservación del vasto patrimonio natural y la biodiversidad del país.

En 1997, el Estado peruano estableció una ley de protección específica con el fin de sentar las bases para la selección y el control de estas regiones, declarándolas “Patrimonios de la Nación”. Estas áreas tienen como objetivo principal conservar la diversidad natural, los ecosistemas y prevenir la extinción de especies de flora, fauna y diversidad biológica. Algunas de estas zonas, como es el caso de Machu Picchu, son reconocidas incluso como Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO, lo que subraya su valor universal excepcional.

Actualmente, Perú cuenta con 77 Áreas Naturales Protegidas, la mayoría de las cuales fueron establecidas a partir de 1995. Su gestión y determinación están a cargo del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Perú (SERNANP). En 2001, el Reglamento de la Ley de Protección de ANP clasificó estas áreas en 10 categorías distintas, sin contar las áreas de conservación privadas.

Un ejemplo sobresaliente es el Santuario Histórico de Machu Picchu, en el departamento del Cusco. Considerado el Santuario Histórico más importante de América del Sur, no solo alberga las impresionantes ruinas incas, sino que también protege una vasta biodiversidad, incluyendo más de 300 especies de orquídeas, 250 especies arbóreas y 400 tipos de aves, además de ser hogar de llamas y alpacas. Es fundamental reiterar que esta ley y sus fines son completamente distintos a los de la Ley de Protección Policial; ambas buscan proteger, pero objetos de protección y mecanismos muy diferentes.

Preguntas Frecuentes

¿Qué es la Ley de Protección Policial en Perú?

La Ley de Protección Policial (Ley 31012) es una normativa peruana publicada en 2020 que modifica el Código Penal y el Código Procesal Penal. Su objetivo es establecer eximentes de responsabilidad penal y prohibir la detención preliminar o prisión preventiva para policías y militares que, en el cumplimiento de su función constitucional y uso reglamentario de sus armas o medios de defensa, causen lesiones o muerte.

¿Cuál es la finalidad de la Policía Nacional del Perú según la Constitución?

Según el Artículo 166 de la Constitución Política del Perú, la finalidad fundamental de la Policía Nacional es garantizar, mantener y restablecer el orden interno. También presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad, garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado, previene, investiga y combate la delincuencia, y vigila y controla las fronteras.

¿La Ley de Protección Policial permite el uso indiscriminado de la fuerza?

No. La Ley 31012, aunque controvertida, especifica que la acción policial debe ser “en forma reglamentaria”. El uso de la fuerza por parte de la PNP está regulado por principios como la legalidad, necesidad y proporcionalidad, establecidos en diversas leyes y manuales. La ley no avala el uso indiscriminado o arbitrario de la fuerza.

¿Por qué la Ley 31012 es considerada controvertida por algunos juristas?

Es controvertida principalmente por dos razones: primero, la modificación del Código Penal se considera "inútil" al reiterar un concepto ya implícito en la ley; y segundo, la prohibición de la detención preliminar y la prisión preventiva para policías en ciertos casos se ve como una vulneración al principio de jurisdiccionalidad (la facultad exclusiva del juez de decidir las medidas cautelares) y al principio de igualdad ante la ley, al otorgar un trato diferenciado a los agentes policiales.

¿Qué significa “eximente de responsabilidad penal” para un policía?

Un eximente de responsabilidad penal es una situación legalmente reconocida donde, a pesar de que la acción de un policía (como causar lesión o muerte) podría parecer un delito, no se le atribuye responsabilidad penal porque actuó bajo una causa de justificación. En el caso de la Ley 31012, se refiere a la acción realizada en cumplimiento de su función constitucional y con uso reglamentario de su arma o medio de defensa.

¿Las Áreas Naturales Protegidas tienen relación con la Ley de Protección Policial?

No, son conceptos y normativas completamente distintos. La “Ley de Protección” en el contexto de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) se refiere a la legislación ambiental que busca conservar la biodiversidad y el patrimonio natural del Perú. La Ley de Protección Policial, en cambio, es una normativa que concierne directamente a la función, deberes y responsabilidades legales de los miembros de la Policía Nacional del Perú.

Conclusión

El marco legal que envuelve a la Policía Nacional del Perú es dinámico y busca adaptarse a las realidades y desafíos de la seguridad ciudadana. Desde su unificación histórica hasta la promulgación de su Ley Orgánica, la institución ha sido objeto de constantes ajustes normativos. La Ley de Protección Policial (Ley 31012) representa uno de los intentos más recientes por brindar un mayor respaldo legal a los agentes en el cumplimiento de su riesgosa labor. Sin embargo, su implementación ha abierto un importante debate sobre el equilibrio entre la protección de las fuerzas del orden y el respeto irrestricto a los principios de igualdad ante la ley y la jurisdiccionalidad de las medidas judiciales.

La discusión en torno a esta ley subraya la complejidad de legislar en materia de seguridad, donde se debe ponderar cuidadosamente la necesidad de dotar a la policía de herramientas efectivas para su actuación, sin menoscabar los derechos fundamentales de los ciudadanos ni la autonomía del poder judicial. El Perú, como muchos países, continúa en la búsqueda de ese delicado equilibrio que permita una policía fuerte y efectiva, pero siempre sujeta a la ley y al escrutinio democrático.

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