Clases y Alcance de la Policía Administrativa

La actividad de policía administrativa, a menudo malinterpretada o poco comprendida en su vasta dimensión, constituye un pilar fundamental en la estructura del Estado de derecho. No se limita a la imagen tradicional de las fuerzas de seguridad en la calle, sino que abarca un complejo entramado de potestades y acciones que la Administración Pública ejerce para garantizar el orden en la convivencia social y, de manera crucial, para satisfacer los intereses generales de la ciudadanía. Es un ejercicio constante de limitación de los derechos de los administrados, siempre con el objetivo supremo del bienestar colectivo.

En la actualidad, esta noción ha evolucionado significativamente, trascendiendo la mera salvaguarda del orden público. Gracias a la expansión del concepto de Estado social, la policía administrativa ha dado paso a lo que se conoce como “policías especiales”. Estas nuevas ramificaciones demuestran cómo la intervención administrativa se ha diversificado, adaptándose a las complejidades de la sociedad moderna. Así, podemos hablar de una policía medioambiental que vela por la sostenibilidad, una policía de mercado que regula la actividad económica, o una policía de urbanismo que ordena el desarrollo de nuestras ciudades, entre muchas otras.

¿Qué es la Policía Administrativa y Cuál es su Alcance?

La actividad de policía administrativa se define esencialmente como el ejercicio de potestades de limitación. Esto implica que la Administración tiene la facultad de imponer restricciones y someter la vida, la propiedad y las actividades de los ciudadanos. El propósito de estas limitaciones es, como ya se mencionó, asegurar el orden en la convivencia social y lograr la satisfacción de los intereses generales. Este fundamento se encuentra explícitamente recogido en el artículo 103.1 de la Constitución española.

Tradicionalmente, las Administraciones distinguen su actividad en tres grandes categorías: la de fomento (promoción de actividades), la de prestación de servicios públicos (suministro de bienes y servicios), y la de policía. Es esta última la que nos ocupa, caracterizada por su naturaleza restrictiva. Sin embargo, la evolución del Estado social, tal como se establece en el artículo 1.1 de la Constitución, ha provocado una expansión notable de la noción de policía. Lo que antes se centraba casi exclusivamente en el orden público, ahora se extiende a una amplia gama de intereses generales. Esto ha dado lugar a la emergencia de las mencionadas policías especiales, que actúan en sectores específicos para garantizar el bien común, como la protección del medio ambiente o la regulación de la actividad económica.

Fundamento y Clasificación de la Potestad de Policía

El fundamento de las potestades de policía administrativa radica en las relaciones de poder o situaciones de sumisión en las que se encuentra el administrado frente a la Administración. Esta relación se justifica porque la Administración actúa en pos de intereses generales, lo que le otorga la potestad de delimitar los derechos de los ciudadanos. Esta delimitación no es arbitraria; opera desde la premisa de que la libertad individual no puede ser absoluta y se extiende incluso al ejercicio del derecho de propiedad, tal como se infiere del artículo 33.2 de la Constitución.

Además de esta regla general, existen situaciones particulares conocidas como relaciones de sujeción especial. Estas no derivan de la mera condición de administrado, sino de una vinculación más intensa y directa con la Administración. Ejemplos claros de estas relaciones incluyen a los funcionarios públicos, los contratistas de la Administración o incluso los estudiantes en centros educativos públicos, quienes por su rol, están sujetos a un régimen de policía más específico y estricto.

Clasificación de la Policía Administrativa

La clasificación de la policía administrativa puede abordarse desde distintas perspectivas, lo que nos permite comprender mejor su complejidad y alcance:

Límites Ineludibles a los Poderes de Policía

La actividad de policía, al incidir directamente en el libre desenvolvimiento de los ciudadanos, no puede ser ilimitada. Por el contrario, se encuentra estrictamente sujeta a una serie de principios y marcos legales que garantizan la seguridad jurídica y la protección de los derechos individuales. El respeto a estos límites es crucial para la legitimidad y eficacia de la acción administrativa.

El primer y más fundamental límite es el principio de legalidad. Esto significa que las potestades de policía deben estar concreta y expresamente previstas en una norma con rango de ley. Es lo que se conoce como legalidad formal. Además, este principio se complementa con la legalidad material, que exige que la actuación administrativa se adecúe al contenido y fines de la norma que le otorga la potestad. Esta exigencia se plasma en diversos artículos de la Constitución española, como el 53.1 (que garantiza la reserva de ley para la regulación de derechos fundamentales), el 9.1 (principio general de sujeción a la ley), y específicamente para las Administraciones, los artículos 97, 103.1 y 106.1.

Otro límite esencial es que el interés que se busca satisfacer no es el particular de la Administración, sino el interés general de los ciudadanos, de los mercados o de los bienes que la Administración tiene la obligación de tutelar. Este principio se deriva directamente del artículo 103.1 de la Constitución, que establece que la Administración sirve con objetividad los intereses generales.

Asimismo, la actuación de policía debe ser congruente con los motivos y fines que la justifican, y sobre todo, debe regirse por el principio de proporcionalidad. Este principio implica que, si existen varias medidas admisibles para lograr un fin, la Administración debe elegir aquella que sea menos restrictiva para la libertad individual. Este mandato se recoge, por ejemplo, en el artículo 6 del antiguo Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, y ha sido reafirmado en el artículo 100.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que subraya la obligatoriedad de respetar el principio de proporcionalidad en la ejecución forzosa, eligiendo el medio menos restrictivo.

Finalmente, el principio de igualdad es también un límite inherente a la actividad de policía. El artículo 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 ya prevenía que la intervención de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados debía ajustarse, en todo caso, al principio de igualdad ante la Ley, evitando cualquier tipo de discriminación.

Manifestaciones y Técnicas de Limitación de la Policía Administrativa

La potestad de policía administrativa se materializa a través de diversas técnicas o instrumentos que permiten a la Administración limitar la esfera de acción de los ciudadanos. Estas manifestaciones son el reflejo práctico de la capacidad de intervención del poder público en la vida privada y económica.

La Potestad Reglamentaria

Las Administraciones públicas utilizan su potestad reglamentaria para desarrollar normativas que regulen los supuestos y condiciones en los que se ejercerán las potestades de policía o limitación. Es fundamental que estos reglamentos, que tienen un rango inferior a la ley, no contradigan las normas con rango legal, una exigencia que se intensifica cuando se trata de regular limitaciones a los derechos de los administrados.

La Autorización o Licencia

Una de las manifestaciones más típicas del ejercicio de potestades de policía es el sometimiento de una actividad a una previa autorización o licencia. Este mecanismo parte de la premisa de una prohibición inicial, que puede ser levantada o excepcionada una vez que la Administración verifica que se cumplen los requisitos y circunstancias necesarios para llevar a cabo la actividad. La autorización o licencia, en este contexto, se configura como un acto declarativo de un derecho preexistente, cuyo fin es controlar el ejercicio de dicho derecho.

Históricamente, el artículo 8 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 facultaba a las Corporaciones a exigir licencias previas. Sin embargo, este artículo fue suprimido por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre. Esta supresión se alinea con la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, y con la nueva redacción del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). En la actualidad, mecanismos como la comunicación previa o la declaración responsable se han convertido en la forma ordinaria de intervención en el ámbito local, buscando ser más eficaces y menos gravosas para ciudadanos y empresas, aunque la licencia sigue siendo aplicable en ciertos casos.

El artículo 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, establece que la normativa solo podrá imponer un régimen de autorización de forma excepcional y siempre que se motive su necesidad, no discriminación y proporcionalidad. Las autorizaciones pueden clasificarse en varias categorías según su objeto: personales (ej. permiso de conducir), reales (ej. licencia urbanística), mixtas (ej. licencia de taxi), de operación (ej. licencias de importación/exportación) o de funcionamiento (ej. licencia de apertura de establecimientos).

Órdenes, Mandatos y Prohibiciones

A través de órdenes, mandatos y prohibiciones, la Administración impone directamente a los ciudadanos una obligación de hacer o de dar, o bien una obligación de no hacer o de soportar una determinada situación. Ejemplos de esto incluyen la orden de disolver una manifestación, la imposición de la obligación de vacunarse en ciertos casos, la exigencia de usar un tipo específico de combustible en vehículos, o la prohibición de calderas de carbón en áreas urbanas.

La Potestad Sancionadora

El ejercicio de la potestad sancionadora es, quizás, la manifestación más visible e intensa de la potestad de policía. Implica la participación de las Administraciones en el ejercicio del poder represivo del Estado. Esta potestad está sujeta a principios propios de la legalidad penal, con las matizaciones pertinentes para el ámbito administrativo, tal como se establece en el artículo 25 de la Constitución, que garantiza el principio de legalidad en materia sancionadora.

La Coacción Administrativa y Ejecución Forzosa

Finalmente, la coacción administrativa se manifiesta en la posibilidad que tiene la Administración de ejecutar forzosamente sus propios actos, sin necesidad de recurrir a los tribunales. Esta capacidad es fundamental para asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas. El artículo 100 de la LPACAP enumera los distintos medios de ejecución forzosa disponibles: el apremio sobre el patrimonio (embargo de bienes), la ejecución subsidiaria (realización de la acción por un tercero a costa del obligado), la multa coercitiva (multas reiteradas para forzar el cumplimiento) y la compulsión sobre las personas (uso de la fuerza física en casos muy específicos y regulados).

Grados de Intervención en la Actividad Administrativa de Policía

La actividad de limitación de derechos y libertades por parte de la Administración no es monolítica, sino que responde a una escala o progresión en la intensidad de la intervención. Esta graduación permite a la Administración aplicar el nivel de control necesario en cada situación, desde la mera información hasta la imposición directa de conductas:

1. Imposición del deber de comunicar ciertos comportamientos o actividades: Este es el grado de intervención más leve. Se materializa, por ejemplo, en la exigencia de inscripción en registros públicos o la necesidad de notificar el inicio de ciertas actividades. A menudo, este deber de comunicación puede llevar aparejado el soportar inspecciones periódicas para verificar el cumplimiento de la normativa.
2. Sometimiento a una previa autorización: Como se ha expuesto anteriormente, este grado implica que una actividad está inicialmente prohibida, pero se permite su realización una vez que la Administración, tras un procedimiento, constata que se cumplen todas las circunstancias y requisitos previstos en la norma que habilita la potestad. Es una verificación reglada que levanta la prohibición inicial.
3. Imposición de prohibiciones y de conductas positivas: Este es el grado de intervención más intenso. Incluye tanto la imposición formal de una prohibición de hacer (por ejemplo, el cierre de un establecimiento por incumplimiento de normativas) como la exigencia, incluso coactiva, de conductas positivas. Esto último significa obligar al administrado a realizar una acción determinada, si es necesario, mediante el uso de la ejecución forzosa.

Preguntas Frecuentes sobre la Policía Administrativa

¿Qué diferencia hay entre policía general y policías especiales?

La policía general se enfoca en el aseguramiento del orden público en un sentido amplio, mientras que las policías especiales actúan en ámbitos específicos de intervencionismo administrativo, como el medio ambiente, los mercados o el urbanismo, buscando fines de interés general más allá del orden público tradicional.

¿Por qué se dice que la autorización es un acto declarativo?

Se considera un acto declarativo porque no crea un derecho nuevo, sino que se limita a reconocer o verificar la existencia de un derecho que ya preexiste en la esfera del ciudadano, y permite su ejercicio una vez que se cumplen las condiciones y requisitos establecidos por la normativa.

¿Qué es el principio de proporcionalidad en la policía administrativa?

Es un límite fundamental a la actuación de la Administración que exige que cualquier medida restrictiva de derechos sea adecuada para el fin que se persigue, necesaria (no existiendo otra menos gravosa) y equilibrada. Si hay varias opciones, siempre se debe elegir la que resulte menos restrictiva para la libertad individual.

¿Qué medios tiene la Administración para la ejecución forzosa de sus actos?

Según la Ley 39/2015 (LPACAP), los medios de ejecución forzosa son: el apremio sobre el patrimonio (embargo), la ejecución subsidiaria (realización por un tercero a costa del obligado), la multa coercitiva (multas reiteradas) y la compulsión sobre las personas (uso de la fuerza en casos legalmente previstos).

¿Cuál es el fundamento de las potestades de policía?

El fundamento reside en la relación de sumisión del administrado frente a la Administración, justificada por la necesidad de que esta última atienda y salvaguarde los intereses generales. Esto otorga a la Administración la facultad de delimitar los derechos de los ciudadanos en aras del bien común.

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