Reglamento FFAA en Perú: Empleo y Uso de la Fuerza

El 15 de marzo de 2020, una fecha que marcó un hito en la legislación peruana en materia de defensa y seguridad, fue publicado en la edición extraordinaria del diario oficial El Peruano el Decreto Supremo N° 003-2020-DE. Este decreto aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1095, una normativa fundamental que establece las reglas claras y precisas para el empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas (FFAA) en el territorio nacional. Su promulgación responde a la necesidad de dotar a las FFAA de un marco legal operativo que les permita cumplir su función constitucional de proteger a la sociedad, defender el Estado de Derecho y asegurar la paz y el orden interno, siempre en estricto apego a los principios de derechos humanos y el derecho internacional.

La Constitución Política del Perú, en su artículo 163, subraya que la Defensa Nacional es una tarea integral y permanente, que se desarrolla tanto en el ámbito interno como en el externo. En este contexto, el Decreto Legislativo N° 1095 se erige como el pilar legal que regula los principios, formas, condiciones y límites para la actuación coercitiva de las Fuerzas Armadas. El reglamento recién aprobado viene a complementar esta ley, facilitando su operatividad y promoviendo una mayor eficiencia y eficacia en el empleo y uso de la fuerza, especialmente en situaciones donde las FFAA asumen el control del orden interno o brindan apoyo a la Policía Nacional del Perú (PNP).

¿Qué es el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1095?

El Reglamento del Decreto Legislativo N° 1095 es un compendio normativo integral, estructurado en cuatro Títulos, once Capítulos, cuarenta y siete artículos, una Disposición Complementaria Final y cinco Disposiciones Complementarias Transitorias. Este documento legal detalla los lineamientos y procedimientos específicos que deben seguir los miembros de las Fuerzas Armadas al desplegar su potencialidad y capacidad coercitiva en diversas situaciones dentro del territorio peruano. Su aprobación, refrendada por el Presidente de la República y el Ministro de Defensa, busca garantizar que cada acción militar se realice bajo un marco de legalidad, necesidad y proporcionalidad.

El objetivo principal de este reglamento es establecer un marco claro y detallado para la actuación de las FFAA, asegurando que su intervención sea siempre legítima y en concordancia con los derechos humanos y el derecho internacional. Esto se logra mediante la definición de términos clave, la delimitación precisa del ámbito de aplicación y la especificación de las reglas de conducta operativa que deben regir cada intervención. La publicación del Decreto Supremo N° 003-2020-DE y su anexo se realizó simultáneamente en el Portal del Estado Peruano y el Portal Institucional del Ministerio de Defensa, garantizando su amplia difusión.

Conceptos Clave: Un Glosario Esencial para Entender la Norma

Para comprender a cabalidad el alcance y las implicancias de este reglamento, es fundamental familiarizarse con una serie de términos y definiciones que son la base de su aplicación. Estos conceptos delimitan las situaciones, los roles y las condiciones bajo las cuales las Fuerzas Armadas pueden operar:

• Acciones Militares: Se refieren a aquellas actividades de las FFAA enfocadas en el mantenimiento o restablecimiento del orden interno. Son distintas de las operaciones militares y se rigen por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).
• Asesor Jurídico Operacional (AJO): Es un oficial jurídico experto en Derecho Operacional, cuya función principal es asesorar al comandante militar en el planeamiento, conducción, ejecución y supervisión de las operaciones y acciones militares desde el punto de vista jurídico.
• Ataque: Un acto de violencia en el que existe una expectativa razonable de que puedan generarse muertes, perjuicio a la integridad física o daños a la propiedad, en el marco del Derecho Internacional Humanitario (DIH).
• Ataque Indiscriminado: Ataque que afecta, sin diferenciar, a objetivos militares y a personas o bienes protegidos, prohibido por el DIH.
• Derecho Internacional Humanitario (DIH): Rama del Derecho Internacional Público que, en tiempo de conflicto armado, protege a las personas que no participan o han dejado de participar directamente en las hostilidades y restringe los métodos y medios de combate.
• Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH): Rama del Derecho Internacional Público aplicable en todas las circunstancias, que garantiza la protección de todas las personas sin distinción.
• Disturbios Internos (o Interiores): Expresiones de violencia que perturban el orden público sin enfrentar a un grupo hostil. El marco jurídico aplicable es el DIDH.
• Fuerza Letal: En operaciones militares, es el empleo de la fuerza que resulta probable causar el deceso de miembros del Grupo Hostil, regulado por el DIH. En acciones militares, es el mayor nivel de intensidad de la fuerza, haciendo uso de armas de fuego contra quien representa un peligro inminente de muerte o lesiones graves, regulado por el DIDH.
• Fuerza No Letal: Medio compulsivo para que una persona o grupo cumpla la ley, aun en contra de su voluntad, utilizando medios no letales para contrarrestar la agresión.
• Función Continua de Combate: Criterio para determinar si un individuo es miembro de un grupo hostil, si tiene tareas permanentes de planeamiento, conducción, ejecución o supervisión de actividades armadas contra el Estado.
• Medios y Métodos de Combate: Armas, sistemas de armas, doctrina, tácticas y procedimientos usados contra un grupo hostil en operaciones militares.
• Medios y Métodos para Control del Orden Interno: Armas, equipos, accesorios y procedimientos usados en acciones militares para restablecer o mantener el orden interno.
• Nivel Estratégico, Estratégico Militar, Operacional, Táctico: Niveles de planeamiento y conducción de las operaciones militares, desde la definición de objetivos nacionales hasta el empleo de medios en el terreno.
• Objetivo Militar Restringido: Objetivo militar legítimo sobre el cual se ha restringido el ataque excepcionalmente.
• Operaciones Militares: Actividades de las FFAA para enfrentar la capacidad armada de Grupos Hostiles en el marco del DIH.
• Otras Situaciones de Violencia (OSV): Actos de violencia que perturban el orden interno pero no constituyen un enfrentamiento armado contra grupos hostiles.
• Participación Directa en las Hostilidades: Criterio para determinar cuándo un civil pierde temporalmente la protección del DIH debido a su involucramiento en acciones con umbral de daño, causalidad directa y nexo beligerante.
• Peligro Inminente: Acto evidente, manifiesto e inmediato, generado por quien empleando violencia puede causar lesiones graves o muerte.
• Personas Protegidas: Aquellas personas que, en un contexto de empleo de la fuerza, se encuentran protegidas por el DIH por no participar en las hostilidades o haber dejado de hacerlo.
• Uso Diferenciado de la Fuerza: Graduación y adecuación de los medios y métodos a emplear por el personal militar, según el nivel de cooperación, resistencia o agresión de la persona o situación.

Particularmente, la Necesidad Militar es aquella que justifica el empleo de la fuerza y que permite obtener la legítima y concreta ventaja militar esperada. Permite emplear solo el grado y el tipo de fuerza que no están prohibidos por el DIH y que sean necesarios para lograr el objetivo legítimo de las operaciones militares; a saber, la sumisión total o parcial del grupo hostil en el más breve plazo con un costo mínimo de vidas humanas y bienes.

Ámbito de Aplicación: ¿Cuándo y Dónde Intervienen las Fuerzas Armadas?

El reglamento establece con precisión las situaciones en las que los miembros de las Fuerzas Armadas pueden intervenir, distinguiendo claramente el marco jurídico aplicable en cada caso:

1. Control del Orden Interno en Zonas Declaradas en Estado de Emergencia (Grupo Hostil): Las FFAA realizan operaciones militares frente a un grupo hostil, aplicando las normas del Derecho Internacional Humanitario (DIH).
2. Control del Orden Interno en Zonas Declaradas en Estado de Emergencia (Otras Situaciones de Violencia - OSV): Las FFAA realizan acciones militares en OSV, distintas a las de un grupo hostil, sujetándose a las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH).
3. Apoyo a la PNP en Zonas Declaradas en Estado de Emergencia: Las FFAA apoyan a la PNP para restablecer el orden interno mediante acciones militares ante OSV o en apoyo general, con sujeción a las normas del DIDH.
4. Apoyo a la PNP en Zonas NO Declaradas en Estado de Emergencia: Las FFAA apoyan a la PNP en casos de tráfico ilícito de drogas (TID), terrorismo, protección de servicios públicos esenciales (SSPPEE) o instalaciones estratégicas, cuando la PNP es sobrepasada o hay peligro previsible. Se aplican las normas del DIDH.
5. Otros Casos Constitucionalmente Justificados: Intervenciones en casos extremos que pongan en peligro la vida, integridad, salud o seguridad de las personas o poblaciones, cuando la PNP sea sobrepasada o haya peligro inminente. Aplicación del DIDH.
6. Uso de la Fuerza en Escenarios Distintos: Cualquier otro escenario donde se haga uso de la fuerza (terrestre, marítimo, fluvial, lacustre y aéreo) se rige por la normativa vigente sobre la materia y las normas del DIDH.

Es crucial entender que, en todas las situaciones que implican la participación de las FFAA, ya sean operaciones militares o acciones militares, se requiere una directiva de planeamiento aprobada por la Autoridad Superior (Ministro de Defensa y Presidente de la República) y planes operativos detallados, que son aprobados por el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (JCCFFAA).

Empleo de la Fuerza: Estrategias Militares ante Grupos Hostiles

El Título I del reglamento se enfoca específicamente en el empleo de la fuerza, es decir, la utilización de medios y métodos de combate para destruir, capturar o neutralizar objetivos militares en el marco de operaciones militares contra grupos hostiles. Este empleo está estrictamente regido por los principios rectores del Derecho Internacional Humanitario (DIH):

• Humanidad: Respeto y protección a las personas fuera de combate o que no participan directamente en las hostilidades. Prohibición de sufrimientos innecesarios.
• Distinción: Diferenciación clara entre combatientes y civiles, y entre objetivos militares y bienes protegidos. Los civiles y bienes protegidos no pueden ser objeto de ataque.
• Limitación: Los medios y métodos de empleo de la fuerza no son ilimitados; se prohíben aquellos que causen daños indiscriminados, sufrimientos innecesarios o daños extensos al medio ambiente.
• Necesidad Militar: Permite emplear solo el grado y tipo de fuerza necesarios para lograr un objetivo militar legítimo, sin exceder lo prohibido por el DIH.
• Proporcionalidad: Autoriza una operación militar solo si los daños incidentales a civiles o bienes civiles no son excesivos en relación con la ventaja militar concreta y prevista.

El proceso de Targeting (selección de objetivos militares) es fundamental y consta de fases como la formulación de objetivos, la determinación y validación de objetivos militares, el análisis de efectos, la decisión del comandante, la ejecución y la evaluación. Durante este proceso, se prohíben los ataques indiscriminados y se exige verificar que las personas y bienes protegidos no sean clasificados como objetivos militares. La autorización para atacar un objetivo militar seleccionado requiere el cumplimiento de requisitos estrictos, incluyendo la identificación previa del objetivo, la permisibilidad de las Reglas de Enfrentamiento (REN), la no restricción del objetivo, la ventaja militar concreta y directa, y la adopción de todas las precauciones factibles para evitar o minimizar daños incidentales (colaterales).

El Daño Incidental (Colateral) se refiere a las consecuencias no intencionadas de las operaciones militares que pueden ocasionar daño a personas civiles o bienes protegidos. El reglamento exige que se eviten o minimicen estos daños y que, en caso de producirse, se brinde asistencia médica inmediata y se adopten las medidas necesarias. El proceso de estimación del daño incidental ayuda al comandante militar a sopesar el riesgo en relación con la necesidad militar y la proporcionalidad del ataque.

La evaluación jurídica del Asesor Jurídico Operacional (AJO) es obligatoria en los niveles estratégico militar y operacional, y requerida en el nivel táctico, asegurando que la decisión final de atacar un objetivo militar recaiga en el comandante militar responsable de la operación, pero con el respaldo de un análisis legal riguroso.

Uso de la Fuerza: Control del Orden Interno y Apoyo a la Policía

El Título II aborda el uso de la fuerza, que es la utilización de métodos y medios de control interno por parte del personal de las Fuerzas Armadas en las situaciones que no involucran un enfrentamiento con grupos hostiles, sino acciones militares para el mantenimiento o restablecimiento del orden interno o en apoyo a la PNP. Este uso se interpreta conforme a la Constitución Política del Perú, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y el ordenamiento jurídico interno aplicable.

Los principios rectores del uso de la fuerza en acciones militares son:

• Legalidad: El uso de la fuerza debe estar amparado en el Decreto Legislativo N° 1095 y su Reglamento, implicando sujeción a la ley en el objetivo, los procedimientos y los medios.
• Necesidad: Se debe haber agotado, sin éxito, las medidas que no implican el uso de la fuerza, y solo recurrir a ella cuando sea inevitable para alcanzar el objetivo legal buscado.
• Proporcionalidad: Debe existir una equivalencia entre la gravedad de la amenaza o resistencia y el nivel de fuerza empleado, siendo esta el mínimo necesario para alcanzar el objetivo legal. No implica igualdad de medios.

El reglamento enfatiza el Uso Diferenciado de la Fuerza, que implica la graduación y adecuación de los medios y métodos a emplear según el nivel de cooperación, resistencia o agresión. El personal militar debe contar con equipo y armamento que le permitan este uso diferenciado, estar debidamente uniformado y portar una identificación visible.

En el nivel preventivo, se priorizan las técnicas de comunicación y negociación. Agotadas estas, y antes de usar la fuerza en el nivel reactivo, se realiza una advertencia. El uso del arma de fuego, considerada una Fuerza Letal, está permitido solo cuando sea estrictamente necesario y medidas menos extremas resulten insuficientes, en situaciones como defensa propia o de terceros ante peligro inminente de muerte o lesiones graves, amenaza seria para la vida durante un delito grave, resistencia que genere peligro inminente, o cuando la vida de una persona es puesta en riesgo por quien se fuga. Se prohíbe el disparo indiscriminado y se establecen procedimientos claros para su uso, como la identificación, la advertencia y, si es necesario, un disparo selectivo para controlar la acción letal.

El planeamiento de las acciones militares para el control del orden interno es obligatorio y, cuando sea posible, integrado con la participación de la PNP y otras organizaciones pertinentes. Los planes deben establecer la línea de mando, responsabilidades, medidas en caso de afectaciones a la vida e integridad, y las Reglas de Uso de la Fuerza (RUF) aplicables.

Reglas de Conducta Operativa (RCO): El Marco de Acción

Las Reglas de Conducta Operativa (RCO) son instrumentos esenciales mediante los cuales la Autoridad Superior mantiene el control sobre el empleo y uso de la fuerza por parte de las FFAA. Estas se clasifican en:

• Reglas de Enfrentamiento (REN): Aplicables en escenarios de empleo de la fuerza durante operaciones militares contra grupos hostiles (Título I). Determinan cómo y contra quién se emplea la fuerza.
• Reglas de Uso de la Fuerza (RUF): Referidas al uso de la fuerza en acciones militares durante escenarios de Otras Situaciones de Violencia (OSV) o de apoyo a la PNP (Título II).

La finalidad de las RCO es múltiple: son legales (aseguran la actuación según el marco jurídico), políticas (aseguran la alineación con los lineamientos del nivel estratégico) y militares (sirven de guía a los comandantes, estableciendo límites a su accionar). Las RCO deben ser dinámicas, flexibles, basadas en inteligencia y redactadas de manera clara para una comprensión común en toda la cadena de comando. Los comandantes son responsables de la seguridad de sus fuerzas y ninguna RCO puede restringir o limitar la defensa y protección de las mismas.

Disposiciones Comunes: Responsabilidades y Procedimientos

El Título IV del reglamento establece una serie de disposiciones comunes que abarcan desde la formación y capacitación del personal hasta las responsabilidades y los procedimientos a seguir después del empleo o uso de la fuerza.

En cuanto a las Políticas Educativas, el Ministerio de Defensa (MINDEF) y los órganos de educación de las Instituciones Armadas (IIAA) deben promover la instrucción, preparación y entrenamiento en el cumplimiento del Decreto Legislativo N° 1095 y su Reglamento. La supervisión de estas actividades y la adecuación de los planes de capacitación a los estándares establecidos recae en el Viceministro de Políticas para la Defensa (VPD) y el Centro de Derecho Internacional Humanitario y de Derechos Humanos de las Fuerzas Armadas (CDIHDH), con la contribución de la Comisión Nacional de Estudio y Aplicación del Derecho Internacional Humanitario (CONADIH).

La Competencia del Fuero Penal Militar Policial se aplica al personal militar que, en el ejercicio de sus funciones y en aplicación del reglamento, atente contra bienes jurídicos castrenses exclusivos y se le impute la comisión de delitos de función militar. En los casos de faltas o delitos tipificados por la legislación penal ordinaria, la competencia recae en el Fuero Penal Común. En ambas situaciones, se deben considerar las normas del DIDH y DIH, según corresponda.

En el ámbito de las Responsabilidades, el personal militar que incumpla las disposiciones del reglamento será sometido a las investigaciones correspondientes. Sin embargo, se exime de responsabilidad al efectivo militar que no acate órdenes manifiestamente ilícitas, y no podrá alegar obediencia debida si tenía conocimiento previo de la ilicitud de la orden. Por otro lado, el superior asume responsabilidad administrativa, disciplinaria, penal y civil por las infracciones cometidas por sus subordinados si tenía conocimiento o debería haberlo tenido, y no adoptó las medidas razonables para evitar o reprimir la comisión de dichas infracciones.

Se establecen Procedimientos como Consecuencia del Empleo o Uso de la Fuerza, que incluyen la atención médica inmediata a los heridos sin distinción, la evacuación al centro de salud más cercano, la adopción de protocolos para el tratamiento de restos humanos en caso de fallecidos, y la comunicación a los familiares del personal militar afectado. Las personas intervenidas deben ser trasladadas y entregadas de forma inmediata a la PNP y, de ser el caso, al Ministerio Público, suscribiendo un acta con constancia de sus condiciones físicas y de salud. El armamento y material incautado debe ponerse a disposición de la autoridad competente. Se garantiza el derecho a recibir información completa, veraz y oportuna sobre las personas heridas, fallecidas o intervenidas.

Finalmente, el reglamento exige un Informe Operativo al término de las operaciones o acciones militares, detallando lugar, fecha, hora, personal participante, hechos, detalle de acciones, resultados (heridos, fallecidos, daños a bienes, intervenidos), y una evaluación operacional, técnica y jurídica, incluyendo recomendaciones y anexos (registros fílmicos o fotográficos). Adicionalmente, se promueve un Proceso de Lecciones Aprendidas en el ámbito militar, conducido por el JCCFFAA, para evaluar el planeamiento, conducción, supervisión y ejecución de las operaciones, buscando optimizar la actuación de las FFAA y materializar mejoras en doctrina, estructura organizacional, material, educación y entrenamiento.

Preguntas Frecuentes (FAQs)

En síntesis, el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1095 representa un avance significativo en la consolidación del marco legal que rige la actuación de las Fuerzas Armadas en el Perú. Al establecer reglas claras para el empleo y uso de la fuerza, no solo dota a los militares de las herramientas necesarias para cumplir su deber constitucional de proteger el orden interno y la seguridad nacional, sino que también refuerza el compromiso del Estado peruano con el respeto irrestricto de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Este documento es un pilar para garantizar que la fuerza sea siempre utilizada de manera legítima, necesaria y proporcional, contribuyendo a una sociedad más segura y un Estado de Derecho más robusto.

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