El Poder de Policía en Colombia: Alcance y Hegemonía Ejecutiva

El concepto de policía, en su sentido más amplio, trasciende la imagen de los uniformados en las calles. Es una noción polisémica que se adentra en las complejidades del derecho público, refiriéndose a las formas de actividad estatal para la preservación del orden público, a las autoridades que la desarrollan, al cuerpo armado de la Policía Nacional y a la función de colaboración judicial. En Colombia, el manejo del orden público es un tema de constante debate, especialmente en contextos de movilización social y situaciones extraordinarias, donde el alcance del poder de policía se expande y se problematiza. Este artículo busca desentrañar el significado y las implicaciones del poder de policía en el contexto colombiano, prestando especial atención a cómo se ejerce, quiénes son sus principales actores y cuáles son sus límites.

El orden público, según la jurisprudencia colombiana, es la condición básica indispensable para el ejercicio pleno de los derechos y las libertades democráticas. Se compone de factores esenciales como la seguridad pública, la tranquilidad pública, la sanidad medioambiental y la salud pública. Estos elementos son el cimiento de la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales. La Ley 1801 de 2016, conocida como el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (CNSCC), detalla estos componentes, subrayando la responsabilidad estatal y ciudadana en su protección. Es en este marco donde el derecho de policía, entendido como el conjunto normativo que regula el orden público, adquiere su relevancia.

¿Qué es el Poder de Policía en Colombia? Una Visión Integral

Para comprender el alcance del derecho de policía, es fundamental distinguir entre sus diferentes acepciones, tal como lo ha delineado la Corte Constitucional. No se trata de un concepto monolítico, sino de una tripartición que define los márgenes de acción de las autoridades:

• Poder de Policía: Es la facultad del Estado para expedir normas de carácter general que limitan los derechos individuales y las garantías fundamentales con el fin de preservar el orden público. En Colombia, este poder lo ejerce de manera principal el Congreso de la República, a través de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad. Excepcionalmente, el Presidente de la República puede ejercerlo en estados de excepción (guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica), actuando como legislador extraordinario.
• Función de Policía: Es la potestad ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva, como los alcaldes e inspectores, en cumplimiento de competencias específicas determinadas por la ley. Su tarea es hacer efectivas las normas producidas en virtud del poder de policía, reglamentarlas e implementarlas.
• Actividad de Policía: Es la ejecución material y operativa de las decisiones de policía. Recae en los miembros de la Policía Nacional, quienes aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público, garantizando las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas.

Esta distinción, recogida en los artículos 11 a 20 del CNSCC, establece que, por principio, el poder de policía corresponde al Congreso con reserva de ley. Sin embargo, la realidad de la gestión del orden público en Colombia muestra una expansión de estas competencias, dando lugar a lo que podríamos denominar un “poder de policía amplio” que se difumina más allá del órgano legislativo.

La Expansión y Difuminación del Poder de Policía: Más Allá de la Reserva Legal

Aunque el poder de policía es primariamente legislativo, el ordenamiento jurídico colombiano reconoce competencias para otras autoridades, lo que “difumina” el esquema original y complejiza la aplicación de la reserva de ley. Esto se observa en los niveles territoriales y, de manera más marcada, en el poder ejecutivo nacional.

Poder Subsidiario y Residual de Asambleas y Concejos

Las asambleas departamentales y los concejos municipales, aunque son corporaciones administrativas, poseen un poder de policía subsidiario o residual. La Constitución Política (Art. 300.8) y el CNSCC (Art. 12) facultan a las asambleas para dictar normas de policía en materias que no sean de reserva legal, actuando de forma subsidiaria. Por su parte, el CNSCC (Art. 13) atribuye a los concejos municipales un poder residual para reglamentar comportamientos no regulados por ley o reglamentos departamentales, siempre ciñéndose a los medios y medidas correctivas establecidas en el código.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara al delimitar estos poderes: no pueden establecer limitaciones o restricciones adicionales a los derechos de los ciudadanos que no hayan sido previstas o autorizadas por el Legislador Nacional. Esto significa que su facultad normativa se limita a desarrollar aspectos específicos locales, sin invadir la competencia exclusiva del legislador en la restricción de derechos fundamentales.

El Poder Extraordinario de Gobernadores y Alcaldes

El CNSCC (Art. 14) otorga a los gobernadores y alcaldes un poder extraordinario para disponer acciones transitorias de policía. Esta facultad se activa ante situaciones que amenacen o afecten gravemente a la población, como desastres, epidemias, calamidades o situaciones de seguridad y medio ambiente. Las potestades que adquieren en estos eventos son amplias y pueden incluir la suspensión de reuniones, aglomeraciones, actividades económicas, imponer medidas restrictivas de movilidad, decretar toques de queda, o incluso restringir el expendio de bebidas alcohólicas. Estas medidas, al tener un impacto directo en el ejercicio de derechos y libertades ciudadanas, constituyen un claro ejercicio del poder de policía, que se sustenta en la posibilidad de expedir normas de carácter general fuera del marco estricto de la reserva de ley.

La Hegemonía Presidencial en el Orden Público

El presidente de la república se erige como la autoridad más importante del derecho de policía en Colombia, consolidando una hegemonía en el manejo del orden público. Esta preeminencia se manifiesta a través de dos vías principales:

1. Ejercicio del Poder de Policía en Estados de Excepción

Cuando el presidente declara alguno de los estados de excepción (Artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política), adquiere la capacidad de actuar como legislador extraordinario. Esto le permite adoptar las medidas necesarias para remediar la crisis, incluyendo la posibilidad de establecer limitaciones a los derechos constitucionales. Aunque este ejercicio del poder de policía mantiene la garantía de la reserva de ley, su naturaleza excepcional y el amplio abanico de posibilidades para el ejecutivo refuerzan su centralidad.

2. La Función General de Conservación del Orden Público (Art. 189.4 C.P.)

La vía ordinaria se fundamenta en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, que atribuye al presidente la potestad general de conservar el orden público en todo el territorio y restablecerlo donde fuere turbado. Esta prerrogativa es directamente constitucional y, en cierta medida, autónoma, no supeditada a una ley que la habilite. El CNSCC (Art. 199) desarrolla esta potestad, facultando al presidente para dirigir y coordinar autoridades de policía, ejercer la función de policía para garantizar derechos y libertades, tomar las medidas que considere necesarias y dar instrucciones a gobernadores y alcaldes.

Es en esta segunda vía donde la discrecionalidad presidencial se hace más evidente, ya que puede fundamentar sus decisiones directamente en la Constitución o invocar la potestad reglamentaria. Esta flexibilidad en el fundamento jurídico complica el marco de legalidad de sus decisiones y las posibilidades de un control efectivo.

Discrecionalidad y Conceptos Indeterminados: Los Pilares del Poder Presidencial

La amplitud de las facultades presidenciales en materia de orden público se sustenta en el uso de conceptos jurídicos indeterminados y en el reconocimiento de la discrecionalidad. Esto le permite al ejecutivo un margen de acción considerable.

Conceptos Jurídicos Indeterminados

El concepto de orden público y sus factores constitutivos (seguridad pública, tranquilidad pública, salubridad pública y sanidad medioambiental) son, por naturaleza, indeterminados. Esto significa que las normas jurídicas los utilizan sin definirlos de manera clara e inequívoca, lo que otorga a la autoridad una amplia capacidad apreciativa y decisional. El presidente, al valorar las condiciones bajo las cuales el orden público se encuentra alterado, y al determinar el modo de preservarlo, ejerce una competencia francamente amplia. Esto puede materializarse en actuaciones jurídicas (normativas) o materiales (operativas), y es casi inevitable que impliquen restricciones de derechos.

Un ejemplo palpable de esta situación fue el manejo de la pandemia por COVID-19 en 2020 y 2021, donde se verificó una restricción sin precedentes de los derechos de libertad mediante medidas administrativas (Decreto 418 de 2020, entre otros) cuya legalidad y límites exactos fueron difíciles de establecer con claridad.

La Discrecionalidad Presidencial

La discrecionalidad implica la libertad para escoger entre varias alternativas, siempre enmarcada en los principios de legitimidad y proporcionalidad. La estructura de las normas que regulan el orden público, especialmente para el presidente, autorizan esta libertad. El artículo 199 del CNSCC, al señalar que al presidente le corresponde “Tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional”, le confiere una facultad que se acompasa con su potestad constitucional de “Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”.

Esta amplitud significa que el presidente tiene un margen extraordinario para determinar el “cuándo, el cómo y el qué” del orden público, abarcando desde medidas prácticas hasta cierta producción normativa general. La justificación de estas actuaciones se centra más en su necesidad y proporcionalidad que en su validez, a menos que se trate de órdenes notoriamente prohibidas por la Constitución. La polémica generada por la decisión de apertura general de actividades sociales y económicas en 2021, en medio de un empeoramiento de la salubridad pública, ilustra esta potestad presidencial de apreciar y valorar las condiciones del orden público y determinar lo que considera pertinente.

La Controversia de la Asistencia Militar: Una Herramienta Controversial

Dentro de este amplio margen de discrecionalidad, la figura de la asistencia militar, contemplada en el artículo 170 del CNSCC, emerge como un instrumento controvertido. Se define como la potestad del Presidente de la República de disponer, de forma temporal y excepcional, la asistencia de la fuerza militar cuando “hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública”. Gobernadores y alcaldes pueden solicitarla, pero la decisión final recae en el Presidente.

Esta disposición, de tipo formal y sin contenido concreto, asigna al presidente la competencia para apreciar la gravedad de los hechos y decidir sobre el uso excepcional de la fuerza militar. La norma utiliza conceptos jurídicos indeterminados como “grave alteración” o “riesgo inminente”, y concede una amplia discrecionalidad para utilizar el aparato militar del Estado. Aunque establece un carácter excepcional y temporal, la valoración de la inoperancia de los mecanismos ordinarios de policía y la duración de la medida permanecen en el fuero presidencial, sin una definición legal precisa.

La asistencia militar ha sido objeto de diversas interpretaciones. Mientras algunos la ven como una medida mesurada de apoyo a la policía, otros alertan sobre su generalidad y los riesgos de militarización y confusión de funciones entre Policía y Ejército, lo que podría poner en riesgo la vigencia del Estado de derecho. Los riesgos de esta figura son fundados, ya que sus alcances solo pueden evaluarse a partir de la configuración que en cada caso determine el presidente, lo que puede variar considerablemente al no haber mayores restricciones normativas.

Deberes y Facultades de la Policía Administrativa: Más Allá de la Identificación

Cuando se aborda el rol de la policía administrativa, es crucial centrarse en sus deberes y facultades, más que en “derechos” en el sentido de prerrogativas institucionales, ya que la información suministrada alude a un derecho ciudadano y no a la institución policial. El personal que realiza funciones de policía administrativa tiene un especial deber de colaborar en la consecución de los fines previstos en la ley, que giran en torno a la protección de los derechos y libertades constitucionales y legales, la garantía de la convivencia, y la observancia de los derechos ajenos. Esto implica:

• Cumplimiento de Competencias Legales: Las autoridades de la rama ejecutiva (alcaldes, inspectores, corregidores) ejercen la función de policía, lo que significa que su deber principal es hacer efectivas las normas de policía, reglamentarlas e implementarlas. Actúan dentro de un marco de acción definido por la ley.
• Aplicación de Medios Legítimos: Los miembros de la Policía Nacional, en su actividad de policía, tienen el deber de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. Para ello, aplican diversos medios legítimos, que incluyen acciones estrictamente materiales y operativas, con el fin de prevenir y conjurar las alteraciones del orden público.
• Colaboración: Existe un deber general de colaboración con otras autoridades para la consecución de los fines del orden público, lo cual es esencial para una gestión coordinada y efectiva de la seguridad y la convivencia ciudadana.

En este contexto, la referencia a la “Acreditación de la identidad de los ciudadanos españoles” y el derecho a la expedición del Documento Nacional de Identidad, aunque presente en la información fuente, se refiere a un derecho fundamental del ciudadano en su interacción con la autoridad, no a un derecho inherente a la policía administrativa como institución. La función de la policía administrativa en este aspecto sería la de requerir la identificación y verificarla en el marco de sus actuaciones legales, lo que se enmarca dentro de sus facultades de control y verificación para el mantenimiento del orden.

El Control Jurisdiccional: Un Dique para la Discrecionalidad

La amplitud del poder de policía, especialmente en manos del presidente, plantea una cuestión fundamental: ¿cómo se controlan judicialmente estas actuaciones para salvaguardar el Estado de derecho? El tipo de control jurisdiccional depende de la vía que el presidente escoja para el manejo del orden público.

Control en Estados de Excepción (Vía Legislativa)

Cuando el presidente actúa como legislador en estados de excepción, sus actos tienen carácter legal y su control corresponde a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Este control es integral (vicios formales y materiales) y automático, lo que significa que no requiere demanda ciudadana. Esta vía ofrece la garantía más completa de control, crucial para preservar la integridad del Estado de derecho en situaciones de crisis.

Control por Vía Ordinaria (Vía Administrativa)

Si el presidente escoge la vía ordinaria, fundamentándose en el artículo 189.4 de la Constitución, el control de sus actos (y los de gobernadores y alcaldes) es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, Tribunales y Jueces Administrativos). Sin embargo, este control de legalidad es “rogado”, es decir, requiere que los actos sean demandados de manera concreta. El juez contencioso administrativo solo puede estudiar lo que se le propone en la demanda, limitando su capacidad de acción y haciendo el control menos expedito y eficaz para establecer límites claros a las facultades discrecionales.

Esta diferencia en los tipos de control genera un uso estratégico de la competencia por parte del ejecutivo, que puede optar por la vía que ofrezca un control judicial menos intenso. La falta de un pronunciamiento del Consejo de Estado sobre el Decreto 575 de 2021, que dispuso la asistencia militar, es un ejemplo de cómo los límites de estas figuras legales quedan a la espera de una demanda y una decisión judicial.

A continuación, un cuadro comparativo que sintetiza las diferencias en el manejo del orden público según la vía escogida:

Preguntas Frecuentes sobre el Poder de Policía en Colombia

¿Qué se entiende por “poder de policía amplio” en Colombia?

El “poder de policía amplio” se refiere a la expansión de las facultades estatales para regular y limitar derechos en pro del orden público, más allá de la estricta reserva legal que tradicionalmente se atribuye al Congreso. Se manifiesta en la capacidad de autoridades ejecutivas (Presidente, gobernadores, alcaldes) y corporaciones administrativas (asambleas, concejos) para emitir normas o tomar medidas que inciden directamente en el ejercicio de libertades ciudadanas, a menudo amparadas en conceptos jurídicos indeterminados y amplios márgenes de discrecionalidad.

¿Quién es la autoridad más importante en el derecho de policía colombiano?

Según el análisis, el Presidente de la República es la autoridad más importante en el derecho de policía en Colombia. Esto se debe a su facultad de actuar como legislador extraordinario en estados de excepción y, de manera más recurrente, a su potestad constitucional general de conservar y restablecer el orden público (Art. 189.4 C.P.), lo que le otorga una amplia discrecionalidad para emitir medidas normativas y operativas que afectan directamente la convivencia y seguridad ciudadana.

¿Qué papel juegan las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales en el poder de policía?

Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales ejercen un poder de policía subsidiario y residual, respectivamente. Esto significa que pueden dictar normas de policía en materias que no sean de reserva legal y reglamentar comportamientos no regulados por leyes nacionales o reglamentos departamentales. Sin embargo, su facultad es limitada, no pueden establecer restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador nacional.

¿Cómo se controla judicialmente el poder de policía del Presidente de la República?

El control judicial del poder de policía del Presidente depende de la vía utilizada. Si ejerce el poder en estados de excepción, sus decretos son controlados de forma integral y automática por la Corte Constitucional. Si actúa por la vía ordinaria, fundamentado en su función general de conservación del orden público, sus actos son controlados por la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, tribunales y jueces). Este último control es “rogado”, es decir, requiere una demanda específica, lo que puede limitar su eficacia y la celeridad en la fijación de límites.

¿Qué es la asistencia militar y cuándo se aplica en Colombia?

La asistencia militar es un instrumento legal (Art. 170 CNSCC) que permite al Presidente de la República disponer, de forma temporal y excepcional, la ayuda de la fuerza militar cuando hechos de grave alteración de la seguridad y convivencia lo exijan, o ante riesgo inminente, o para afrontar emergencias o calamidades públicas. Es una figura que concede amplia discrecionalidad al ejecutivo para utilizar el aparato militar en el manejo de crisis, generando debate sobre sus límites y la posible confusión de roles entre policía y ejército.

Conclusión

El poder de policía en Colombia es un entramado complejo de competencias y facultades que, aunque teóricamente centrado en el Legislador, muestra una clara tendencia a expandirse y concentrarse en el poder ejecutivo, particularmente en la figura del Presidente de la República. La ambigüedad de conceptos como el “orden público” y la inherente discrecionalidad en la toma de decisiones ejecutivas otorgan al Presidente un margen de acción considerable, como se evidencia en situaciones de crisis como la pandemia o las protestas sociales.

Esta hegemonía presidencial, si bien busca garantizar la estabilidad y la convivencia, plantea desafíos significativos para la vigencia del Estado de derecho, especialmente en lo que respecta a la limitación de derechos fundamentales. La eficacia del control judicial, que varía sustancialmente según la vía escogida por el ejecutivo (estados de excepción o vía ordinaria), se convierte en el principal baluarte para asegurar que las medidas de policía sean necesarias, proporcionales y respetuosas de las libertades ciudadanas. Es imperativo un debate continuo y una vigilancia constante sobre el ejercicio de este poder para mantener el delicado equilibrio entre seguridad, orden y la plena garantía de los derechos en el territorio colombiano.

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