11/03/2024
El Código Nacional de Policía y Convivencia, materializado en la Ley 1801 de 2016, representa la principal herramienta jurídica en Colombia para regular las interacciones ciudadanas y mantener el orden público. Desde su promulgación, ha generado un amplio debate, especialmente en lo que concierne a la regulación de la protesta social y la actuación de la fuerza pública, en particular del Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD). Comprender los artículos fundamentales de esta normativa y el contexto en el que opera es crucial para analizar el delicado equilibrio entre la garantía de los derechos ciudadanos y la necesidad de mantener la convivencia y la seguridad en un país en constante evolución.
Antes de la Ley 1801 de 2016, Colombia se regía por el Decreto-Ley 1355 de 1970, una normativa que, con casi medio siglo de antigüedad, se encontraba desactualizada y era insuficiente para abordar los complejos fenómenos de seguridad y convivencia ciudadana del siglo XXI. La Constitución Política de 1991, con su enfoque en los derechos fundamentales, dejó en evidencia la obsolescencia del antiguo código, que carecía de herramientas adecuadas para responder a las nuevas realidades sociales y a la creciente dinámica de la protesta social. Por ejemplo, el antiguo código no contenía ninguna disposición específica en sus 230 artículos sobre la protección y garantía de la protesta, un derecho fundamental consagrado en el artículo 37 de la Constitución Política, que establece que “Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente. Solo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”. Esta laguna legal generaba incertidumbre y, en ocasiones, un vacío normativo frente a las movilizaciones ciudadanas, que a menudo eran percibidas y tratadas bajo un prisma de desorden público, sin la debida distinción entre manifestaciones pacíficas y actos vandálicos.
El Nuevo Código de Policía (Ley 1801 de 2016): Un Marco Renovado
La Ley 1801 de 2016 llegó para llenar este vacío y modernizar la legislación de policía en Colombia. Este nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia no busca restringir las marchas sociales, sino, por el contrario, establecer un marco que brinde mayores garantías al ejercicio de la protesta, al tiempo que define los límites y las actuaciones de las autoridades para preservar el orden público y la seguridad ciudadana. Una de sus innovaciones más significativas es la obligación de intervenir con gestores de convivencia civiles antes de cualquier acción policial, un paso que busca desescalar los conflictos y promover el diálogo.
El Título VI del Código Nacional de Policía, que abarca cuatro capítulos y treinta artículos (desde el artículo 48 hasta el artículo 75), es el encargado de regular toda clase de manifestación, incluyendo la protesta social y la intervención de la Fuerza Pública en caso de anomalías. Esta es una diferencia sustancial con el código anterior, que carecía de tal regulación. Sin embargo, no todos los artículos han sido recibidos sin controversia. El artículo 47, que define y clasifica las aglomeraciones de público, ha sido objeto de debate. Este artículo clasifica las aglomeraciones en:
- Reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público.
- Actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas.
- Actividades que involucran aglomeraciones de público complejas.
Aunque la intención era clara, el parágrafo de este artículo, que delegaba al Gobierno Nacional la determinación de variables para clasificar los eventos, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-223 del 20 de abril de 2017. Esta declaratoria de inexequibilidad, con efectos diferidos hasta antes del 20 de junio de 2019, generó un llamado al Congreso para que emitiera una ley estatutaria que reglamentara plenamente el derecho de reunión, lo que subraya la complejidad y la sensibilidad de este tema en el ámbito jurídico colombiano.
Desafíos y Demandas de Inexequibilidad
A pesar de los esfuerzos por modernizar la normativa, la Ley 1801 de 2016 ha enfrentado un considerable número de demandas. Entre enero de 2016 y octubre de 2018, se registraron 91 demandas contra esta norma. De estas, solo trece habían sido falladas favorablemente (es decir, declaradas exequibles tal como estaban prescritas), mientras que el resto estaban pendientes de fallo. Para enero de 2019, la Corte Constitucional había fallado cuatro demandas, declarando dos artículos exequibles y tres inexequibles. Además del artículo 47, el artículo 48 (que reglamenta el derecho a la reunión) y el artículo 162 (que señalaba facultades a la autoridad para ingresar a inmuebles) también fueron objeto de declaratoria de inexequibilidad inmediata o diferida. Esta situación ha dejado a la Policía Nacional con un marco normativo en constante revisión, aplicando solo 28 de los artículos del Título VI relacionados con el derecho de reunión, a la espera de una ley estatutaria que brinde una regulación definitiva.
La alta frecuencia de protestas sociales en Colombia, evidenciada por el incremento del 36% en actividades con conflictividad social (bloqueos, disturbios, tomas y asonadas) entre 2016 y 2017 (pasando de 211 a 287), resalta la urgencia de una normativa clara y efectiva. Departamentos como el Valle del Cauca han sido focos de intensa actividad de protesta, registrando un total de 79 eventos en el período analizado por la Policía Nacional - DISEC en 2017. Esta persistencia de la conflictividad social, en ocasiones ligada a la infiltración de grupos que buscan generar violencia, subraya la necesidad de un equilibrio entre la garantía del derecho a la protesta y la protección de los derechos de quienes no participan en ella.
El Rol del ESMAD y las Críticas a su Actuación
En este complejo escenario, el Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD) de la Policía Nacional se ha convertido en una figura central y, a menudo, controversial. Creado mediante la Resolución 01363 del 14 de abril de 1999, el ESMAD es una unidad especializada en el manejo y control de multitudes, dotada de equipos y personal capacitado para el restablecimiento del orden ciudadano. Con 23 unidades móviles y un total de 3.580 hombres y mujeres distribuidos estratégicamente en las ocho regiones de policía, el ESMAD es la cara visible de la institucionalidad en los enfrentamientos durante las movilizaciones sociales.
Desde su creación, el ESMAD ha sido objeto de constantes críticas, particularmente por parte de defensores de derechos humanos y organizaciones civiles. Las acusaciones recurrentes incluyen el uso ilegítimo y abusivo de la fuerza, tortura, empalamientos, violaciones, uso de armas de fuego convencionales y no convencionales, e incluso posibles homicidios en las manifestaciones, según informes de entidades como el CINEP (2013a, 2013b). Estas denuncias han llevado a congresistas y organizaciones sociales a proponer el desmonte o una profunda reforma de esta unidad, argumentando que su accionar, en ocasiones, vulnera los principios de proporcionalidad, razonabilidad y ultima ratio en el uso de la fuerza. El debate sobre el ESMAD se intensificó tras la implementación del nuevo Código de Policía, ya que este último sitúa a la fuerza policial en preceptos constitucionales para actuar en caso de disturbios, bloqueos y vandalismo, lo que algunos interpretan como una legitimación de su intervención en escenarios de alta tensión. Sin embargo, la propia Policía Nacional ha defendido la necesidad de esta unidad, argumentando que ha logrado cambios doctrinales en el control de multitudes, ha incorporado a mujeres policía en sus filas y ha adoptado nuevas tecnologías y métodos, buscando un reconocimiento internacional en el control de masas.
Impacto en el Posconflicto y Perspectivas Futuras
El análisis del Código de Policía y la actuación del ESMAD cobra una relevancia aún mayor en el contexto del posconflicto colombiano, tras la firma del Acuerdo de Paz con las FARC en 2016. En un escenario de ausencia de conflicto armado interno con la principal guerrilla, las problemáticas sociales han mutado y se han transformado en conflictos de otra índole, manifestados a través de la protesta social. La seguridad ciudadana, entendida de manera amplia como el resultado de la acción conjunta de diversas entidades públicas para controlar las causas del delito y fomentar la convivencia, exige que las instituciones de seguridad sean garantes del acuerdo de paz y se adapten a este nuevo panorama.
La profesionalización en el manejo de crisis y el control de multitudes es fundamental. Experiencias internacionales, como las observadas en España, México o Chile, muestran la importancia de la comunicación y la gestión negociada de las protestas pacíficas. Mientras que en algunos países se prioriza un modelo de facilitación y negociación para las protestas tradicionales, se emplean estrategias más duras para las transgresoras. No obstante, la evidencia sugiere que la mayoría de las manifestaciones transcurren pacíficamente y la tarea policial se limita a garantizar el orden público para facilitar el ejercicio del derecho. La masificación de los medios sociales (WhatsApp, Facebook, Twitter) ha potenciado las convocatorias, generando un efecto de “bola de nieve” que articula a diversos sectores y ha permitido movilizaciones sin precedentes, como el Paro Nacional Agrario de 2013 en Colombia.
| Característica | Decreto-Ley 1355 de 1970 (Antiguo Código) | Ley 1801 de 2016 (Nuevo Código) |
|---|---|---|
| Regulación de la Protesta Social | No contenida explícitamente. | Título VI (Artículos 48-75) dedicado a la regulación de aglomeraciones y manifestaciones. |
| Gestores de Convivencia | No existía esta figura. | Obliga a la intervención de gestores de convivencia civiles antes de la intervención policial. |
| Garantías a la Protesta | Mínimas o ausentes, con enfoque en el control del desorden. | Busca brindar mayores garantías al derecho a la protesta, aunque con límites definidos para el orden público. |
| Contexto de Creación | Previo a la Constitución de 1991, sin enfoque en derechos fundamentales modernos. | Adaptado a la Constitución de 1991 y a los nuevos fenómenos de seguridad y convivencia ciudadana. |
| Intervención Policial | Discrecional, con menor marco regulatorio específico para protestas. | Regulada con mayor detalle para la intervención en caso de anomalías, pero sujeta a debates sobre proporcionalidad. |
Preguntas Frecuentes (FAQ)
¿Qué es el Código Nacional de Policía y Convivencia?
Es la Ley 1801 de 2016 en Colombia, un marco jurídico que establece las normas de comportamiento ciudadano, las medidas correctivas y los procedimientos para garantizar la convivencia, la seguridad y el orden público en el territorio nacional. Busca regular las interacciones cotidianas entre las personas y las autoridades.
Sí, el Título VI del Código Nacional de Policía y Convivencia (Artículos 48 al 75) aborda la regulación de las aglomeraciones de público y las manifestaciones. Aunque no busca restringir el derecho fundamental a la protesta, establece condiciones y procedimientos para su desarrollo pacífico y la intervención de la autoridad en caso de alteración del orden.
¿Qué es el ESMAD y cuál es su función?
El Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD) es una unidad especializada de la Policía Nacional de Colombia, creada para el manejo y control de multitudes. Su función principal es el restablecimiento del orden ciudadano cuando las manifestaciones o aglomeraciones de personas derivan en violencia, disturbios o afectaciones a la seguridad y convivencia.
¿Ha sido demandado el nuevo Código de Policía?
Sí, la Ley 1801 de 2016 ha sido objeto de múltiples demandas de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional de Colombia. Algunos de sus artículos, como el 47 y el 48 (relacionados con el derecho de reunión) y el 162, han sido declarados inexequibles (inconstitucionales) o con efectos diferidos, lo que ha generado la necesidad de una ley estatutaria que los regule de forma definitiva.
¿Qué se espera a futuro para la regulación de la protesta en Colombia?
Debido a las declaratorias de inexequibilidad de algunos artículos del Código de Policía relacionados con la protesta social, se espera que el Congreso de la República de Colombia legisle una ley estatutaria específica para regular este derecho fundamental. Esta futura ley buscaría garantizar plenamente el ejercicio de la protesta pacífica sin limitar el derecho, a la vez que brindaría un marco claro para la actuación de las autoridades, siguiendo estándares internacionales y respetando los derechos humanos.
Conclusiones
La transición hacia un escenario de posconflicto en Colombia ha evidenciado una inevitable mutación de las problemáticas sociales, que se manifiestan cada vez más a través de la protesta social. Esta dinámica, donde diversos grupos buscan presionar al Gobierno Nacional para la solución de sus requerimientos, a menudo se encuentra en la delgada línea entre el ejercicio legítimo de un derecho y acciones que pueden ir en contravía de la ley, como bloqueos o disturbios. La complejidad de estos escenarios, con la concurrencia de múltiples actores (manifestantes, autoridades, prensa, sociedad civil), subraya la necesidad de un marco normativo robusto y claro.
El Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) se erige como la única norma que, en la actualidad, busca regular la protesta en Colombia. Sin embargo, las declaratorias de inexequibilidad de varios de sus artículos por parte de la Corte Constitucional han dejado en evidencia la debilidad del Estado para abordar plenamente este fenómeno, al no existir aún una ley estatutaria que regule el derecho a la protesta social de manera integral. La función de la Policía Nacional, como garante de la seguridad ciudadana, debe contextualizarse en esta realidad, adaptando sus procedimientos para garantizar los derechos y libertades públicas, tanto de los manifestantes como de aquellos que no participan en las movilizaciones.
Finalmente, es imperativo que Colombia, aprendiendo de experiencias internacionales, fortalezca sus mecanismos de gestión y coordinación interinstitucional. La búsqueda de soluciones a las problemáticas sociales desde las autoridades político-administrativas territoriales, con un seguimiento público y transparente de los compromisos, es clave para evitar el escalamiento del conflicto social. Además, la capacitación continua de la Fuerza Pública en estándares internacionales sobre el uso de la fuerza y el manejo de multitudes, y la aprobación de una ley estatutaria para la protesta social, son pasos fundamentales para asegurar que el ejercicio de un derecho fundamental no se convierta en una fuente de desorden, sino en un mecanismo legítimo y pacífico de expresión ciudadana.
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