Atestados Policiales: ¿Por Qué Pagar por un Servicio Público?

En los últimos 10-15 años, la tasa que grava la expedición de atestados policiales, especialmente aquellos derivados de accidentes de tráfico, ha experimentado un incremento significativo en numerosos municipios españoles. Esta evolución ha generado un profundo debate sobre su legitimidad y finalidad. Si consideramos que la misión principal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es proteger los derechos y libertades de los ciudadanos y garantizar la seguridad pública, surge una pregunta fundamental: ¿por qué se grava con una tasa un servicio que, en esencia, parece inherente a su función? Este artículo profundiza en las razones detrás de esta práctica, su marco legal y las controversias que suscita, buscando arrojar luz sobre un asunto que afecta directamente a víctimas, aseguradoras y al concepto mismo de servicio público.

Cuestiones Previas: El Debate en Torno a la Tasa

A nadie le sorprende que el ejercicio de una actividad sujeta a autorización o licencia sea gravada con una tasa o precio público. Digamos que es una forma legítima de contribuir al sostenimiento del gasto local. Sin embargo, la expedición de informes o atestados policiales, en particular los derivados de accidentes de tráfico, ha cobrado un protagonismo especial en este debate tributario.

Un gran número de Entidades Locales han encontrado en la imposición de este tributo una fuente de ingresos, quizás insuficiente, pero cuando menos necesaria para contribuir al sostenimiento del servicio. Poco a poco, y sin demasiadas trabas, se ha consolidado una corriente impositiva que grava muchas de las intervenciones relacionadas con el tráfico de vehículos. Licencias, vados, ocupaciones de vía, regulación, inmovilización y retirada de vehículos, acompañamiento de transportes especiales, paso a través de cañadas de bienes semovientes, son solo algunos ejemplos de servicios inherentes a la función policial que ahora se gravan mediante tasa.

Pero la cuestión va más allá del tráfico. Otras actuaciones policiales, paradójicamente al margen de una ordenanza fiscal, como la medición del ruido en inmuebles, la vigilancia de edificios o bienes privados, o los servicios de protección y cortes de vías en eventos deportivos o espectáculos, a menudo se prestan sin necesidad de liquidar tasa alguna. Esto nos lleva a cuestionar el criterio: ¿es aleatorio? Si se trata de un servicio público prestado por miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, inherente a su misión de proteger derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, ¿por qué se grava con una tasa? ¿Qué sentido tiene el cobro de una tasa por el ejercicio de una de las funciones más relevantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad? Y aún más, ¿por qué la Guardia Civil y las Policías Autonómicas no gravan este servicio con un canon, mientras las Policías Locales sí? Las respuestas a estas y otras cuestiones se han convertido en el eje principal de este análisis, guiado por el axioma de que la tasa existe en función del servicio prestado, no el servicio en función de la tasa.

Breve Referencia al Régimen Jurídico de las Tasas Locales

Resulta una práctica habitual que las Administraciones públicas, en el caso que nos ocupa las Entidades Locales, consignen una cantidad pecuniaria por la expedición de informes administrativos. En la mayor parte de los casos, la tasa es la figura tributaria utilizada. Una tasa es un gravamen exigido por la Administración en atención a la prestación de un servicio público o de una actividad administrativa que incide de manera particular en el obligado a satisfacerla. No profundizaremos en las enconadas discusiones sobre el concepto jurídico de tasa y sus diferencias con el precio público, pero sí destacamos la aproximación que ofrece Giannini: una prestación pecuniaria que se debe a un ente público de acuerdo con una norma legal, y en la medida establecida por ella, por la realización de una actividad del propio ente que concierne de manera especial al obligado.

Retomando el enfoque práctico del porqué de la tasa, cabe apostillar el carácter potestativo que imprime el legislador a este tributo en el artículo 20 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL). Dicho precepto establece que las Entidades Locales podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. Por tanto, para viabilizar su exigencia, resulta preceptivo, o bien la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, o bien la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local. En este último caso, deben referirse, afectar o beneficiar de modo particular a los sujetos pasivos, ya sean personas físicas o jurídicas.

La prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas han servido de estímulos a las Entidades Locales para crear un canon o gravamen por la tramitación de expedientes, a la sazón informes técnicos o atestados por accidentes de circulación. Sin embargo, lejos de ser una práctica ilícita o al margen de la legalidad, lo cierto es que provoca cierta reticencia al obligado al pago, sobre todo cuando se trata de la propia víctima o perjudicado del siniestro vial. Llama poderosamente la atención que, tratándose de un informe derivado de un hecho luctuoso como es el accidente de circulación, venga gravado por una tasa cuando es una circunstancia totalmente involuntaria. No así en otros supuestos, como la solicitud de licencias administrativas, autorizaciones, ocupaciones de vía, desescombro de obras, etc.

De todo ello, se puede colegir que si bien es cierto que el hecho imponible se sustenta en la expedición de informes administrativos a instancia de parte, no lo es menos que esa solicitud viene propiciada por un accidente de circulación. De ahí la dicotomía entre la prestación de un servicio público de seguridad ciudadana (accidentes de tráfico), cuyos destinatarios son el conjunto de los ciudadanos, frente a un servicio de expedición de informes administrativos que redunda en un beneficio particular.

Según prevé el artículo 2.2ª de la Ley 58/2003, General Tributaria, en consonancia con el artículo 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario. Preceptos que se sustentan sobre la base del artículo 31 de la Constitución Española: “Todos los ciudadanos deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad.”

Por su parte, el artículo 133 del texto constitucional prevé que la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. No obstante, a pesar de ser una competencia exclusiva del Estado, contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales puedan establecer tributos. Con carácter general, y en relación al tema que nos ocupa, es preciso reseñar que serán las competencias financieras de las Corporaciones o Entes Locales las que capten nuestra atención, por cuanto son estas, y no el Estado o las Comunidades Autónomas, las que han ejercido su derecho a establecer una tasa por la realización de atestados o informes derivados de accidentes de tráfico. Lo verdaderamente trascendente es que dichos entes gozan de autonomía y suficiencia financiera, entendida como aquella capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo su propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias que ostentan al abrigo del artículo 149.1.18 CE.

Por ello, el artículo 106 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, da carta de naturaleza a las propias Entidades Locales para establecer y exigir tributos de acuerdo a lo previsto en la legislación del Estado y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas. Por último, en materia de tasas, resulta significativa la regulación pormenorizada que ofrece el Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la LRHL. A través de su articulado, el legislador da a conocer todas las cuestiones relativas al hecho imponible, sujetos pasivos, contribuyentes, cuota tributaria, acuerdos de establecimiento, devengo, gestión y exenciones, entre otras cuestiones (artículos 20-27).

Presupuestos Fundamentales de la Tasa

Para que una tasa pueda ser establecida legalmente, debe cumplir con ciertos requisitos esenciales, recogidos en el artículo 20 de la LRHL:

• Efectiva Prestación del Servicio o Realización de la Actividad

El principal baluarte de la prestación del servicio reside en el hecho de que la actividad satisfaga las necesidades de los solicitantes. No olvidemos que la tasa existe en función del servicio y no el servicio en función de la tasa. Asimismo, el servicio o la actividad no pueden prestarse por el sector privado, ya sea por el carácter intervencionista de la administración en la actuación de los particulares, ya sea porque dichos servicios tengan establecida reserva a favor de la Administración. Como bien señala la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 14 de abril de 1998: “(…) la tasa no se justifica por sí misma, sino que sólo tiene fundamento jurídico suficiente cuando se establece como medio de distribución del coste de un servicio que es prestado por razones no recaudatorias. Por ello, el poder local de establecer tasas no es una habilitación en blanco para establecer tributos de manera indiscriminada, sino que el poder termina allí donde la tasa se convierte en el móvil de la actividad que constituye el hecho imponible (…).”

• Competencia del Ente Local para el Servicio Público o Actividad Administrativa

Conforme a lo previsto en el artículo 20 de la LRHL, las Entidades Locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local. Este artículo detalla una amplia gama de servicios que pueden ser gravados, incluyendo desde la expedición de documentos a instancia de parte hasta servicios de sanidad preventiva o utilización de instalaciones deportivas. Rige, ciertamente, el principio de universalidad con las limitaciones propias de la posible duplicidad de competencias entre otras administraciones.

Sin embargo, el artículo 21 de la LRHL establece una lista de servicios por los cuales las Entidades Locales no podrán exigir tasa, tales como: abastecimiento de aguas en fuentes públicas, alumbrado de vías públicas, vigilancia pública en general, protección civil, limpieza de la vía pública y enseñanza en los niveles de educación obligatoria. Es importante destacar que el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no están obligados al pago de tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional.

• Carácter Individualizable del Beneficio

El servicio o actividad gravada con la tasa debe producir un beneficio particular al sujeto pasivo. Se entiende que la actividad administrativa afecta al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por el mismo en razón de sus actuaciones u omisiones. Además, las tasas deben adecuarse a las ventajas que obtienen los particulares del servicio administrativo, así como a la capacidad económica del obligado. Es crucial tener presente que la cuota o cuantía a satisfacer está sujeta al principio de equivalencia, lo que significa que el coste de la prestación del servicio y el beneficio obtenido para el sujeto pasivo deben ir de la mano. En ningún caso el importe de la tasa podrá exceder del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate.

Las Ordenanzas Fiscales: La Norma Reguladora

La Ordenanza Fiscal se ha convertido en una herramienta financiera de amplio calado en la sociedad española. La mayor parte de los ayuntamientos han desarrollado un elenco importante de ordenanzas fiscales. El común denominador de todas ellas es someter a gravamen, mediante la figura de la tasa, actividades o servicios que suponen un coste significativo para la Administración local. Se trata de una norma reglamentaria que contempla, con sujeción al marco previsto por la legislación estatal, los distintos tributos locales, así como los procedimientos generales de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los mismos.

Se encuentran reguladas en los artículos 15 a 17 de la LRHL. Su creación y aprobación se articula a través del ejercicio de la potestad reglamentaria de las corporaciones locales, ya que estas son las que deberán acordar la imposición y supresión de su régimen tributario. Esta circunstancia ha dotado a las Entidades Locales de autonomía reglamentaria en materia impositiva (ordenanzas fiscales y reglamentos locales). El carácter potestativo o voluntario de los entes locales para la creación de las tasas requiere, en el ejercicio de tal potestad, el acuerdo expreso de imposición y aprobación mediante la correspondiente ordenanza fiscal, que en ningún caso podrá contravenir lo dispuesto en la legislación estatal sobre tributos locales. De acuerdo al artículo 16 de la LRHL, deberán contener, al menos: la determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo, así como los regímenes de declaración y de ingreso, y las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

El tratamiento que el legislador local ha dado a la ordenanza fiscal que establece la tasa por la expedición de informes administrativos con ocasión del accidente de tráfico es un recurso tributario para la Administración local que supone un ingreso, a nuestro juicio insignificante, y un menoscabo económico notable para el perjudicado, aunque bien es cierto que, en la mayor parte de los casos, es asumido por las aseguradoras. Una parte relevante de las disposiciones consultadas presentan, como característica sintomática, un incremento sustancial en cuanto a la tasa por prestación de servicios administrativos. La estructura de cada una de ellas es idéntica, dado el patrón legal que deben seguir, dando la sensación de que se han reproducido como esporas, utilizando la técnica del “corta-pega”.

Su fundamentación es idéntica, generalmente incorporada al primer artículo o precepto del texto, haciendo referencia a las facultades concedidas por la Constitución y las leyes que regulan las bases del régimen local y las haciendas locales. La metodología jurídica utilizada por el legislador local se conforma alrededor de criterios o necesidades específicas. Con carácter general, se pueden establecer, al menos, dos tipos de ordenanzas: el primero agrupa todas las prestaciones de servicios o realización de actividades llevadas a cabo por la Policía Local, asignando una tarifa distinta a cada servicio; el segundo se centra en la actividad o servicio que tiene como objetivo la expedición de documentos administrativos o informes, estructurando la ordenanza fiscal en función del hecho concreto de expedición de informes, no tanto en la materia o contenido de dichos documentos.

Justificación de la Tasa por Expedición de Atestados o Informes de Accidentes de Tráfico

Un gran número de Entidades Locales se han posicionado a favor del devengo de una tasa por la expedición de informes administrativos, específicamente los informes o atestados de Policía Local derivados de su intervención en el accidente de tráfico. Esta práctica ha cobrado un protagonismo notable en municipios con cuerpo de Policía Local, dado que, de no ser así, la instrucción del atestado la llevaría a cabo la Guardia Civil o, si fuera el caso, la Policía Autonómica con competencia en la materia. Sin embargo, existen localidades que, aun contando con Policía Local, no se han sumado a la imposición de la tasa.

Así, a priori, el primer requisito que debe reunir un ayuntamiento para crear la tasa será la efectiva prestación del servicio, y para ello resulta imprescindible que la Entidad Local haya creado un cuerpo de Policía Local, además con unos requisitos específicos. Una vez que exista Policía Local, será lícito crear una tasa por la intervención o expedición de atestados. Cualquiera de los términos, expedición o intervención, son utilizados indistintamente en las ordenanzas fiscales que regulan este tipo de tasas.

Uno de los argumentos que aluden y hacen propios los ayuntamientos reside en evitar que el coste derivado de estas intervenciones se sufrague con los impuestos de toda la ciudadanía. Añaden que, al tratarse de actuaciones que benefician a particulares, resulta lógico el cobro de una tasa. Abundando algo más, esgrimen que es un servicio de carácter totalmente particular, nada que ver con otro tipo de servicios policiales. Asimismo, no dudan en poner de manifiesto que se trata de servicios especiales que no responden al interés general, sino al particular, mayoritariamente a las compañías aseguradoras, dado que son las que solicitan un gran número de atestados.

De otra parte, está el trabajo que conlleva elaborar esta clase de documentos, una combinación de medios técnicos, recursos materiales y personales. La intervención policial en el lugar donde se produce el accidente requiere, al menos, una dotación compuesta por un vehículo patrulla y dos policías. Una vez concluida la intervención en el lugar de los hechos, restaría un tiempo mínimo de una hora destinado a la confección del informe. Por tanto, para crear la tasa se deben emplear estos dos criterios: por un lado, la intervención policial; por otra parte, la elaboración del informe en sede administrativa. Sirva esta primera aproximación para clasificar el accidente descrito como Accidente tipo 1 (en adelante AT1).

Tipos de Accidentes y Costos Asociados

Si tenemos en cuenta que la tasa, para ser lícita, no debe superar el coste del servicio, resulta palmario que, siendo el caso descrito un accidente sencillo, en la mayoría de los casos la tasa devengada no supera el coste real del servicio prestado. A continuación, se detallan los tipos de accidentes y los recursos asociados, con una estimación de tarifa mínima:

En el caso del AT3, para accidentes relacionados con delitos contra la Seguridad Vial (artículos 379-385 del Código Penal), la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor (Artículo 7, parágrafo número 5) establece que la información contenida en los atestados se facilitará a petición de las partes afectadas, perjudicadas o entidades aseguradoras, salvo que las diligencias se hayan entregado a la autoridad judicial competente, en cuyo caso deberán solicitar dicha información a esta. La víctima podrá personarse en el procedimiento que se siga en el Juzgado con Abogado o Procurador para obtener copia del atestado. En otras ocasiones, no será necesario Abogado o Procurador, sino que será la propia víctima quien pueda solicitar el atestado.

Algunas Consideraciones sobre el Atestado o Informe Técnico y su Diligenciamiento

En líneas generales, el atestado puede conceptualizarse como un conjunto de diligencias llevadas a cabo por la Policía Judicial incorporadas a un documento, que se configura como indicio o prueba en la averiguación y comprobación de los hechos presuntamente delictivos. Aunque de la definición se infiere su marcado carácter penal, estatuido por los artículos 292, 293, 294, 297 del Código Penal, lo cierto es que la instrucción de este documento se ha extendido a casi la totalidad de los accidentes de circulación. El atestado ha evolucionado hacia un documento específico denominado informe técnico.

Si del atestado se predica su arraigo al proceso penal, el informe técnico, que incorpora un juicio crítico de las causas del accidente emitido por profesionales de policía, se perfila como un documento ágil y objetivo para depurar responsabilidades en el ámbito civil. Su influencia en esta área del Derecho no deja lugar a dudas, ya que la ley le otorga la prerrogativa de documento público. En procesos civiles, la ratificación cobra un papel esencial, llevándose a cabo en sede judicial siempre que alguna de las partes impugne el documento. Para ello, resulta determinante distinguir el conjunto de pruebas objetivas que pueda contener, de las valoraciones y declaraciones subjetivas.

Tanto si se trata del atestado como del informe técnico, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad con competencia en la materia de tráfico están obligadas por ley a confeccionar atestado en supuestos de lesionados graves, muy graves o fallecidos; o informes técnicos para el caso de daños materiales. Sin embargo, a la hora de instruir y remitir atestados de oficio al Juzgado, se plantean no pocas vicisitudes. No tanto para los casos de daños materiales, supuestos en los cuales el informe queda a merced de la solicitud de la aseguradora o perjudicado.

En el momento actual, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, existe una simbiosis entre imprudencia menos grave y el carácter de la lesión (artículo 149-150 del Código Penal). Como quiera que la cuestión puede dar lugar a distintas interpretaciones, traemos a colación el Auto emitido por el Juzgado de Instrucción número 2 de Salamanca, de 6 de septiembre de 2015 (AUTO 04514), que deja meridianamente claro, a efectos de instruir atestado o informe técnico, cuándo estamos en el ámbito penal y cuándo en el civil.

Para que las lesiones derivadas de un acto imprudente sean constitutivas de infracción penal se requiere la concurrencia conjunta de dos requisitos: objetivo y subjetivo.

• En el delito de LESIONES por IMPRUDENCIA GRAVE: Han de concurrir el elemento objetivo constituido por lesiones que han precisado tratamiento médico o quirúrgico o que han causado la pérdida o inutilidad de un miembro o una deformidad, y el elemento subjetivo de actuar con imprudencia grave (artículo 152.1 del Código Penal). Esto implica la instrucción de atestado de oficio.
• En el delito leve de LESIONES por IMPRUDENCIA MENOS GRAVE: Han de concurrir el elemento objetivo constituido por lesiones que han causado la pérdida o inutilidad de un miembro o una deformidad, y el elemento subjetivo de actuar con imprudencia menos grave (artículo 152.2 del Código Penal). Esto también implica la instrucción de atestado de oficio.
• Quedan fuera del ámbito penal las LESIONES: Que precisen o no tratamiento médico o quirúrgico, hayan sido causadas por imprudencia menos grave o por imprudencia leve, cuya responsabilidad ha de exigirse ante los órganos de la Jurisdicción Civil. En estos casos, se elabora un informe técnico a instancia de parte.

Asimismo, a los efectos de la conducción imprudente en la circulación de vehículos, tendrán relevancia jurídico-penal aquellas conductas más graves en las que el conductor haya obviado normas esenciales reguladoras del tráfico vial, teniendo tal consideración:

• Como IMPRUDENCIA GRAVE: La conducción a velocidad superior en 60 Km/h en vía urbana o en 80 Km/h en vía interurbana a la permitida reglamentariamente, sin perjuicio de delito contra la Seguridad Vial del artículo 379.1 del Código Penal concurrente. La conducción bajo los efectos del alcohol o drogas tóxicas, sin perjuicio del delito contra la Seguridad Vial del artículo 379.2 del Código Penal concurrente. La conducción en dirección contraria al sentido de circulación establecido o por zonas peatonales, sin perjuicio del delito contra la Seguridad Vial por conducción temeraria de los artículos 380 y 381 del Código Penal concurrente. En estos casos se instruye atestado de oficio.
• Como IMPRUDENCIA MENOS GRAVE: La conducción sin respetar una señal de STOP que regula el sentido de la marcha, dado que esta obliga a la total detención del vehículo. La conducción sin respetar un semáforo en fase roja que regula el sentido de la marcha rebasando el mismo. La conducción sin respetar la prioridad del peatón y sin detenerse completamente el vehículo ante un paso de peatones señalizado. En estos casos se instruye atestado a instancia de parte.
• Como IMPRUDENCIA LEVE: La conducción obviando una señal de “Ceda el Paso”, dado que esta no obliga a la detención del vehículo. La conducción obviando la preferencia de paso en cruces no señalizados. La conducción obviando la preferencia entre carriles de circulación. La preferencia de paso en el interior de glorietas o rotondas. La conducción desatenta o distraída en la circulación que impidan el control del vehículo provocando una mera colisión por alcance. En estos casos se elabora un informe técnico a instancia de parte.

La siguiente tabla muestra una relación de municipios y la cuota que exigen por la expedición de informes complejos como consecuencia de accidentes de tráfico, evidenciando la disparidad de tarifas entre distintas localidades:

Cuestiones Controvertidas Derivadas de la Exacción de la Tasa

¿Sujetos Pasivos: Perjudicados o Aseguradoras? ¿El Responsable del Accidente?

Contrario a lo que pudiera parecer, quien corre con el coste de la tasa no es siempre la aseguradora. Si bien la compañía aseguradora, en virtud de la cláusula de defensa jurídica, viene asumiendo la cuota que las Entidades Locales fijan por la expedición de informes o atestados, estas entidades, que son mercantiles con ánimo de lucro, gestionan estas reclamaciones. Por ello, la importancia de obtener el informe o atestado policial a la mayor brevedad posible, no solo por el tiempo, sino para conocer la verdadera trascendencia del siniestro, ya que el encartado, al trasladar la información al seguro, a menudo lo hace desde una perspectiva sesgada, sin asumir la responsabilidad del hecho.

Sin embargo, no siempre es así. Existen casos en los que es el propio perjudicado quien se ve obligado a solicitar el informe, como en supuestos de daños materiales en bienes privados o lesiones leves a peatones no cubiertas por un seguro. Como podemos apreciar, resulta notorio el agravio comparativo que existe entre el perjudicado o la víctima y el propio asegurado responsable del accidente. En primer término, porque al perjuicio económico derivado del accidente se sumará la liquidación de la tasa. En segundo término, porque no resulta responsable del siniestro. Digamos que la situación de partida no es la más justa. En este sentido, si existe un responsable del accidente, este debería ser el verdadero sujeto pasivo de la tasa. De tal forma que su aseguradora debería liquidar la tasa por la prestación del servicio de expedición del informe. Huelga exigir el pago a la víctima o perjudicado no responsable del siniestro vial. La solución no resulta descabellada. Si bien es cierto que el Derecho Tributario no entiende de responsabilidad civil, no lo es menos que identificar al responsable del accidente viene determinado en el informe o atestado policial. Asimismo, en aquellos supuestos donde exista concurrencia de causas, a la sazón responsabilidad compartida, la tasa debería exigirse a ambos responsables.

¿Prestación de un Servicio en Beneficio de Particulares o del Colectivo de los Ciudadanos?

Como hemos visto, la prestación de este servicio se encuentra dentro del elenco de funciones que desempeñan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Podríamos afirmar que es una de las funciones con mayor repercusión social, por cuanto la asistencia a las víctimas de los accidentes de tráfico es una necesidad primordial e incuestionable, un hecho que se lleva a cabo de oficio; solo hace falta la llamada de un alertante. Sin embargo, esta vocación universalista contrasta con la prestación de un servicio de expedición de informes por accidentes de tráfico, eminentemente particular y solicitado a instancia de parte.

Este ha sido el argumento más utilizado por las Entidades Locales para imponer la tasa: el servicio no se presta de oficio, sino que se lleva a cabo por solicitud de entidades mercantiles o despachos de abogados, entre los más destacados. Es cierto que el servicio de asistencia a las personas encartadas en accidente de circulación (víctimas o perjudicados, sean o no responsables) se lleva a cabo de oficio, constituyendo una obligación legal. También lo es la función de instruir atestados por accidentes de circulación. Ahora bien, no podemos decir lo mismo de la remisión de copias de esos atestados o informes a cada uno de los encartados. La distinción entre una y otra faceta no ofrece dudas. La función de asistencia a los implicados en el accidente y posterior instrucción del atestado se lleva a cabo de oficio. No obstante, la expedición del mismo, en aquellos casos en que no sea preceptiva la remisión al Órgano Judicial, lleva implícita la solicitud del interesado y, por tanto, un beneficio particular. Aquí está la clave: el beneficio particular. Una cuestión netamente extrajudicial, incardinada en el campo de la negociación y/o mediación, que poco o nada tiene que ver con la actuación policial.

¿La Tasa Responde a un Fin Económico o Más Bien Trata de Descongestionar el Servicio?

El ejercicio de la competencia sobre el tráfico para aquellos cuerpos de policía que la tienen asignada demanda, entre otras cuestiones, un importante esfuerzo. La regulación, vigilancia y disciplina del tráfico, así como la instrucción de atestados por accidentes de circulación, acapara un porcentaje elevado de recursos. Todo ello tiene su repercusión en la prestación del servicio por una Administración Local que encuentra bastantes dificultades para redistribuir y gestionar sus presupuestos. Quizás sea esta circunstancia, la sostenibilidad del gasto local, la que ha provocado la imposición de tasas por las Corporaciones Locales. Entre tanto, sigue llamando la atención que otros Cuerpos Policiales con competencia en materia de tráfico, a la sazón Guardia Civil y Policías Autonómicas, no se hayan sumado a este movimiento impositivo.

Desde esta óptica, resulta cuando menos discutible el coste de oportunidad que lleva aparejada la gestión de informes solicitados por particulares. Toda vez que el tiempo de trabajo que lleva implícita esta función son horas que podrían dedicarse a otros fines netamente policiales, no administrativos. El volumen de peticiones no es nada desdeñable. En ciudades como Salamanca, se superan las 2.000 solicitudes de informes (aseguradoras, entidades mercantiles dedicadas a la gestión de los informes, tramitadores de siniestros, despachos de abogados y particulares). De cada 100 accidentes de tráfico, se solicitan al menos 50. La media de accidentes en el casco urbano de Salamanca se sitúa por encima de los 7 diarios.

La figura impositiva contribuye a reducir el coste que supone atender a esa avalancha de solicitudes. En cambio, la exigencia de tasa como requisito previo a la obtención del documento no tiene un efecto reductor a la hora de solicitar el informe. Desde una perspectiva económica, la curva de la demanda, dado un precio (cuota tributaria) y una cantidad (volumen de solicitudes), sería más bien inelástica. Toda vez que variaciones moderadas en el precio no afectan de manera notable en la demanda de las peticiones. El ejemplo anterior tendría sentido si la cuota tributaria se exigiese en todos los casos. Pero esto no es así. Se da la paradoja de que la remisión a los Órganos Judiciales, institucionales y demás administraciones no se grava con la tasa. Por tanto, ante la necesidad de obtener un atestado, únicamente habrá que solicitarlo a través del Juzgado. Así, se evitará el pago de la correspondiente tasa. Una medida que se encuentra amparada por ley, como vimos en el apartado anterior.

¿La Tasa Garantiza Informes de Calidad?

La respuesta, en principio, resulta negativa. La tasa no garantiza un informe de calidad. Lo que determina la calidad, o mejor dicho la eficacia o contundencia de un informe técnico o atestado, son otros aspectos, como el grado de implicación y dedicación, el nivel de formación y conocimientos de los instructores, y los recursos materiales que ostentan los integrantes de las Unidades de Policía Judicial. El conjunto de estos factores son los que contribuyen a prestar un servicio de calidad, una garantía que debe ser exigida por los destinatarios del documento.

Las aseguradoras, hasta cierto punto, no se muestran reticentes por la liquidación de la tasa; lo que realmente demandan es un informe técnico concluyente que reúna unos estándares mínimos de calidad, entre algunos de ellos: circunstancias del tiempo y lugar, identificación de los instructores, identificación de las personas implicadas (conductores, ocupantes, lesionados, titulares de los vehículos), identificación de las unidades de tráfico que intervienen en el accidente, resultados de las pruebas de alcoholemia y drogas, inspección de la vía, croquis del accidente, informe fotográfico, causas y factores, y diligencia de parecer o juicio crítico del accidente.

La prestación de un servicio de calidad requiere, además de una buena implementación de datos y circunstancias, cierta agilidad en la obtención del informe. El tiempo que transcurre desde el siniestro hasta la expedición del informe es fundamental. Cuanto más se reduzca la espera, mayor será la calidad del servicio, evitando dilaciones indeseadas. En consonancia con lo anterior, resulta conveniente establecer un sistema informático para gestionar la solicitud, un método que simplifica la liquidación y gestión administrativa del documento. Ayuntamientos como el de Barcelona y Madrid fueron pioneros en implantar este procedimiento, permitiendo la solicitud y autoliquidación de documentos de esta índole a través de sus páginas web.

En último término, para concluir este análisis, decir que si bien la tasa no garantiza la calidad del servicio, al menos puede contribuir a mejorarlo. Toda vez que los ingresos percibidos pueden destinarse a mejoras técnicas e incluso a la formación de los miembros de las Unidades de Policía Local. La sostenibilidad del gasto local no cejará en la búsqueda de nuevas formas de financiación. La tasa seguirá persuadiendo a las Corporaciones Locales, ya que ofrece una gran versatilidad tributaria.

Preguntas Frecuentes (FAQ)

¿Siempre debo pagar por la copia de un atestado?

No, no siempre. Si las diligencias del atestado ya han sido entregadas a la autoridad judicial competente (Juzgado de Instrucción), la información debe solicitarse directamente a dicho órgano judicial, lo que generalmente evita el pago de la tasa municipal.

¿Qué diferencia hay entre un atestado y un informe técnico?

Un atestado tiene un marcado carácter penal y se elabora para investigar hechos presuntamente delictivos (lesiones graves, delitos contra la seguridad vial). Un informe técnico, por otro lado, se enfoca en depurar responsabilidades en el ámbito civil (daños materiales, lesiones leves no constitutivas de delito) y es solicitado a instancia de parte.

¿Quién debería asumir el coste de la tasa por el atestado?

Aunque a menudo la paga la aseguradora o incluso la víctima/perjudicado, se argumenta que, si existe un responsable claro del accidente, debería ser este (o su aseguradora) quien asuma el coste de la tasa, ya que el informe contribuye a establecer su responsabilidad.

¿La tasa asegura que el informe será de mayor calidad?

En principio, no. La calidad de un informe o atestado depende más del grado de implicación, formación y conocimientos de los instructores policiales, así como de los recursos materiales disponibles. Si bien los ingresos de la tasa podrían destinarse a mejorar estos aspectos, el pago en sí mismo no garantiza la calidad.

¿Por qué algunas Policías Locales cobran la tasa y otras fuerzas (Guardia Civil, Policías Autonómicas) no?

Las Entidades Locales tienen potestad para establecer tasas por servicios que consideren que benefician de manera particular a los sujetos pasivos. Otras fuerzas, con una estructura y financiación diferentes, no han adoptado este modelo impositivo para la expedición de atestados, lo que genera una disparidad en el territorio nacional.

A Modo de Conclusión: Reflexiones Finales

El análisis de la tasa por la expedición de atestados policiales nos lleva a varias reflexiones cruciales sobre el equilibrio entre la financiación local y la naturaleza del servicio público:

• La naturaleza inherente del servicio policial: La prestación del servicio de expedición de informes derivados de los accidentes de tráfico es inherente a la función de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dado que están obligados por ley a realizarlo. Por tanto, ¿qué sentido tiene cobrar por un hecho que se realiza de oficio? Dado que toda intervención o actuación policial queda documentada, la expedición de una copia no entraña mayor dificultad. Aun es más, con la era de la digitalización de documentos (firma electrónica, sistemas informáticos de envío y recepción como Lexnet e incluso el desarrollo de legislación específica en esta materia), mantener una tasa por la expedición de informes carece de sentido.
• El carácter del beneficio: ¿individual o colectivo?: El servicio que se presta ha sido calificado de individual, es decir, dirigido al solicitante. Sin embargo, esto suscita algunas dudas, ya que ese beneficio se extiende al resto de contribuyentes o administrados, por cuanto se lleva a cabo por funcionarios públicos en el seno de cuerpos policiales, cuyos destinatarios son el conjunto de los ciudadanos.
• La posible exención de la tasa: Asimismo, podría considerarse un servicio exento de tasa en virtud del artículo 21 de la LRHL. Este precepto contempla los supuestos en los cuales las Entidades Locales no podrán exigir tasas por el servicio de vigilancia pública en general. Precisamente, el carácter abierto de la expresión “vigilancia en general” abarca la vigilancia del tráfico y, por supuesto, la asistencia a las víctimas o perjudicados en los accidentes de circulación.
• La proporcionalidad de la liquidación: Con carácter subsidiario al devengo de la tasa, lo que debe operar es una liquidación que sea proporcional a las circunstancias del hecho. Nadie quiere para sí un accidente, como es lógico. Por lo tanto, mutatis mutandis, no perjudiquemos a quien sufre las consecuencias del accidente, aquellas víctimas o perjudicados que no tienen ninguna responsabilidad sobre el siniestro. Si se grava con una tasa la expedición del informe, que sea para quien resulte responsable.
• La instrucción de informes y atestados: En lo que atañe a la instrucción del informe o atestado, resulta conveniente despejar algunas incógnitas. Así, de acuerdo con los preceptos que regulan los delitos de lesiones por imprudencia grave o menos grave del Código Penal, es preciso discernir entre aquellos accidentes que demandan la incoación de diligencias policiales y aquellos otros que no lo requieren.

Por tanto, será preceptiva la instrucción, terminación y remisión de atestados de oficio al Juzgado de Instrucción de Guardia en los siguientes casos:

1. Cuando nos encontremos ante un accidente de tráfico del que se deriven lesiones graves y significativas de los artículos 149 y 150 del Código Penal en relación con el artículo 147 y 152 del mismo texto legal.
2. Accidentes en los que se hayan producido lesiones leves y/o daños materiales, siempre y cuando concurra un delito contra la Seguridad Vial (arts. 379-385 del Código Penal).
3. Para el resto de accidentes no será necesaria la instrucción de diligencias penales, quedando las mismas archivadas a la espera de ser solicitadas por los interesados (Órgano judicial en procesos civiles, aseguradoras, despachos de abogados, perjudicados o víctimas).

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