La Controversial Ley de Protección Policial en Perú

La promulgación de una ley en un país suele ser un acto administrativo rutinario, pero en ocasiones, ciertas normativas irrumpen en el escenario público generando un debate tan intenso que su impacto resuena mucho más allá de las esferas legislativas. Este es precisamente el caso de la Ley N° 31012, conocida popularmente como la Ley de Protección Policial en Perú. Publicada el sábado 28 de marzo, esta norma ha desatado una ola de críticas y preocupaciones casi unánimes desde su concepción, provenientes de organizaciones de la sociedad civil, expertos en derecho y organismos internacionales. Su particular proceso de aprobación y promulgación, marcado por demoras y objeciones presidenciales, ya anticipaba la controversia que generaría. Pero, ¿qué es exactamente lo que establece esta ley que ha puesto en vilo a tantos sectores? ¿Y por qué sus disposiciones han sido calificadas como un retroceso para el sistema de justicia y los derechos humanos en el país?

¿Qué Establece la Polémica Ley de Protección Policial?

La Ley N° 31012 introduce cambios significativos en la legislación peruana que afectan directamente el marco de actuación de los efectivos policiales y militares, así como los procesos judiciales que podrían derivarse de su desempeño. Estos cambios han sido el epicentro de la controversia y se resumen en tres pilares fundamentales que merecen un análisis detallado.

Prohibición de Detención Preliminar y Prisión Preventiva

Uno de los puntos más cuestionados y centrales de la Ley de Protección Policial es la expresa prohibición de dictar detención preliminar judicial o prisión preventiva contra los miembros de la Policía Nacional del Perú (PNP) y de las Fuerzas Armadas (FFAA) que, en el cumplimiento de su deber y haciendo uso de sus armas o medios de defensa, causen lesiones o muerte. Esta medida, sin precedentes en su alcance, ha encendido las alarmas sobre la independencia judicial y la igualdad ante la ley.

Para entender la magnitud de esta disposición, es crucial recordar que la detención preliminar y la prisión preventiva son herramientas procesales esenciales que buscan asegurar la presencia del imputado en el proceso y evitar la obstaculización de la investigación o el riesgo de fuga. Al excluir a un grupo específico de la aplicación de estas medidas, la ley parece crear una categoría especial de ciudadanos, contraviniendo principios fundamentales de un Estado de derecho. Esta prohibición podría interpretarse como una forma de impunidad anticipada, dificultando la investigación de posibles excesos o delitos cometidos por agentes del orden, incluso en casos graves. La crítica principal radica en que esta medida menoscaba la facultad de los jueces para evaluar cada caso de forma individualizada, una piedra angular del debido proceso y la administración de justicia. La Corte Suprema ya se había pronunciado al respecto, señalando que no correspondía establecer consideraciones particulares para los policías, dado el amplio desarrollo de criterios para la imposición de prisión preventiva, lo que subraya la redundancia y el carácter excepcional de esta nueva disposición.

Modificación de la Causal de Exención de Responsabilidad Penal

El segundo cambio relevante de la Ley N° 31012 reside en la modificación del artículo 20.11 del Código Penal, el cual establece una causal de exención de responsabilidad penal para los miembros de la PNP y las FFAA. Aunque esta causal no es nueva en la legislación peruana, su reformulación ha reavivado un debate histórico sobre los límites de la actuación policial y militar, y la protección de los derechos humanos. Esta disposición, que exime de responsabilidad en situaciones específicas de uso de la fuerza, ha sido siempre un punto de tensión entre la protección de los agentes y la necesidad de rendición de cuentas. La nueva redacción, si bien pretende clarificar el ámbito de aplicación, ha generado nuevas interrogantes sobre si podría abrir la puerta a interpretaciones más laxas que las ya sentadas por la jurisprudencia, poniendo en riesgo la investigación y sanción de posibles abusos. La preocupación actual radica en que, a pesar de las advertencias y precedentes judiciales, la nueva redacción podría interpretarse de manera más amplia, dificultando aún más la rendición de cuentas en casos donde la fuerza haya sido utilizada de forma desproporcionada o ilegítima.

Derogación del Principio de Proporcionalidad en el Uso de la Fuerza

Quizás el cambio más controvertido y con mayores implicaciones para los derechos humanos es la derogación explícita del principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza, reconocido previamente en el artículo 4.1.c) del Decreto Legislativo N° 1186. Este principio, junto con los de legalidad y necesidad, constituye la base de los estándares internacionales sobre el uso de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. La proporcionalidad exige que la fuerza utilizada sea adecuada, necesaria y no excesiva para lograr un objetivo legítimo, minimizando el daño y la pérdida de vidas. Es un pilar fundamental para asegurar que la respuesta policial sea siempre la mínima indispensable y que no se recurra a niveles de fuerza que superen la gravedad de la amenaza o la resistencia del infractor. Su eliminación directa de la normativa peruana representa un claro retroceso en la alineación del país con el derecho internacional de los derechos humanos y ha sido calificada como una señal preocupante sobre la dirección que toma la legislación en materia de seguridad y derechos fundamentales.

¿Por Qué se Cuestiona la Prohibición de Imponer Detención Preliminar Judicial o Prisión Preventiva a Efectivos Policiales?

La prohibición de imponer detención preliminar judicial o prisión preventiva a efectivos policiales ha sido el flanco más atacado de la Ley de Protección Policial, y las razones son contundentes y se fundamentan en principios constitucionales y convencionales irrenunciables. Desde que la Ley de Protección Judicial era apenas un proyecto, las voces de la sociedad civil organizada alzaron su protesta, señalando dos argumentos principales que mantienen su vigencia y preocupación:

• Limitación de la Independencia Judicial: El sistema de justicia de un Estado democrático se asienta en la independencia de sus poderes. Al dictar una norma que impide a los jueces aplicar medidas cautelares como la detención preliminar o la prisión preventiva a un grupo específico de ciudadanos, se está interfiriendo directamente en la facultad de los magistrados para evaluar cada caso de manera individual y aplicar la ley según sus propios criterios y la evidencia presentada. Esta intromisión podría socavar la autonomía del Poder Judicial y generar un precedente peligroso para otros sectores, debilitando el contrapeso judicial frente al poder ejecutivo y las fuerzas del orden.
• Vulneración del Principio de Igualdad ante la Ley: Uno de los pilares de la justicia es que todas las personas son iguales ante la ley, sin distinción de fuero, cargo o condición. Establecer una excepción para los efectivos policiales o militares, eximiéndolos de medidas procesales que sí se aplican a cualquier otro ciudadano investigado por delitos de similar gravedad, crea una distinción arbitraria. Esta disparidad en el trato genera una percepción de privilegio y atenta contra la equidad que debe regir en todo proceso penal, socavando la confianza pública en el sistema de justicia y generando un riesgo de trato desigual entre ciudadanos comunes y agentes del Estado.

A estos argumentos se suma un pronunciamiento clave de las Salas Penales de la Corte Suprema. En su Acuerdo Plenario N° 05-2019/CJ-116, en respuesta a una consulta del Ministerio del Interior, la Corte determinó que, dado el amplio desarrollo de criterios generales para la imposición de prisión preventiva, no correspondía establecer consideraciones particulares para el caso de policías que, haciendo uso de sus armas, provocaran lesiones o muerte a presuntos delincuentes. Este acuerdo resalta la postura del máximo tribunal de justicia ordinaria del país, que ya había sentado un precedente sobre la innecesaridad y la improcedencia de crear regímenes especiales para la aplicación de medidas cautelares, validando la aplicación de criterios generales a todos los casos sin distinción.

La Causal de Exención de Responsabilidad Penal para Miembros de la PNP y las FFAA: Un Recorrido Histórico

La Ley de Protección Policial no introdujo una causal de exención de responsabilidad penal completamente nueva, sino que modificó una ya existente. Esto es crucial para entender el contexto y la evolución de esta disposición en el Código Penal peruano. La causal en cuestión se encuentra en el artículo 20.11 y ha sido una fuente constante de debate y litigio desde su primera aparición, buscando equilibrar la protección de los agentes con la rendición de cuentas en el marco del Estado de derecho.

Evolución del Artículo 20.11 del Código Penal

Para comprender mejor los cambios y las implicaciones, es útil observar la evolución del texto legal a lo largo de los años, mostrando cómo la redacción ha sido ajustada y reinterpretada en el tiempo:

Como se puede apreciar, las modificaciones han sido sutiles pero significativas en su potencial interpretación. La versión de 2014 amplió el concepto de "armas" a "armas u otro medio de defensa", reconociendo una gama más amplia de herramientas utilizadas por los efectivos. La versión de 2020, promulgada por la Ley de Protección Policial, reemplaza "cumplimiento de su deber" por "cumplimiento de su función constitucional", una frase que, si bien puede parecer más restrictiva y ligada a un marco específico, ha generado preocupación sobre su interpretación práctica y si esta podría ser más permisiva en ciertos contextos, a pesar de la adición de "en forma reglamentaria" al final de la frase.

Críticas y Limitaciones Judiciales

Desde su incorporación, esta causal ha sido blanco de críticas por las posibles situaciones de impunidad que podría generar. La preocupación principal es que se interprete como una "licencia para matar" o un escudo para encubrir abusos. Sin embargo, la jurisprudencia peruana ha sido clara en limitar los alcances de esta disposición, estableciendo precedentes importantes que buscan salvaguardar los derechos humanos y la rendición de cuentas:

• Tribunal Constitucional (Exp. N° 0012-2008-PI/TC): En un proceso de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo N° 982, el Tribunal Constitucional determinó que esta causal de exención no podía estar dirigida a evitar que se investigue y procese a los policías o militares que cometieran delitos como graves violaciones de derechos humanos. Este pronunciamiento fue fundamental para establecer que la norma no podía ser un salvoconducto para la impunidad en casos de crímenes atroces, sentando un límite claro a su aplicación.
• Corte Suprema (Acuerdo Plenario N° 05-2019/CJ-116): Respecto a la Ley N° 30151, las Salas Penales de la Corte Suprema establecieron que dicha norma no comprendía tratos crueles o inhumanos que pudieran cometer las fuerzas del orden. Además, enfatizaron que la norma no implicaba que los agentes desconocieran los parámetros de uso de la fuerza establecidos a nivel internacional. Es decir, aunque la ley exima de responsabilidad en ciertos escenarios, no absuelve a los agentes de la obligación de respetar los derechos humanos y los estándares internacionales, manteniendo la primacía de los principios fundamentales de uso de la fuerza.

Estos pronunciamientos judiciales son vitales, ya que demuestran la constante preocupación del sistema de justicia por evitar que esta causal sea malinterpretada o utilizada para justificar la impunidad de delitos graves. La Ley de Protección Policial, aunque establece que sus beneficios no se aplicarán a los policías que contravengan el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) o la Constitución, ha vuelto a poner el tema en la agenda, suscitando la preocupación de órganos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que vigilan de cerca el respeto a los estándares internacionales y el cumplimiento de las obligaciones de Perú en esta materia.

¿Qué Implica la Derogación del Principio de Proporcionalidad en el Uso de la Fuerza?

Hasta antes de la publicación de la Ley de Protección Policial, el Decreto Legislativo N° 1186 era el marco normativo que regulaba el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú. En su artículo 4.1, este decreto establecía tres principios fundamentales que debían guiar la actuación policial: legalidad, necesidad y proporcionalidad. La derogación de este último principio es, sin lugar a dudas, uno de los puntos más alarmantes de la nueva ley, ya que atenta directamente contra un pilar esencial del control de la fuerza estatal.

Principios del Uso de la Fuerza a Nivel Internacional

Es importante destacar que estos principios no son invenciones locales, sino que están arraigados en el derecho internacional de los derechos humanos y son reconocidos globalmente como estándares mínimos para el uso de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Dos instrumentos clave que los recogen son:

• El Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (1979), que establece que los funcionarios solo usarán la fuerza cuando sea estrictamente necesaria y en la medida que lo requiera el desempeño de sus funciones.
• Los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (1990), que desarrollan en detalle las condiciones y limitaciones para el uso de la fuerza letal y no letal.

Estos documentos, aunque son "soft law" (normas no vinculantes en el sentido estricto, pero con gran peso moral y orientador), han sido utilizados por tribunales internacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), para dotar de contenido a las obligaciones que tienen los Estados en materia de uso de la fuerza. La Corte IDH ha sido enfática en su reiterada jurisprudencia al establecer que, cuando resulte imperioso utilizar la fuerza, se deben cumplir indefectiblemente con los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad. Estos principios están intrínsecamente relacionados con la protección de derechos fundamentales como el derecho a la vida y la integridad personal, y su observancia es vital para prevenir abusos y garantizar la responsabilidad estatal.

Consecuencias de la Derogación

Al derogar el principio de proporcionalidad, la Ley de Protección Policial provoca que la normativa interna peruana sobre el uso de la fuerza por parte de la PNP deje de estar en plena conformidad con los estándares internacionales en la materia. Esto representa un claro y preocupante retroceso en la regulación del uso de la fuerza, eliminando un control clave sobre la actuación policial. La proporcionalidad es un filtro crítico que asegura que la respuesta policial sea siempre la mínima necesaria y adecuada al nivel de amenaza, evitando el uso excesivo de la fuerza y la escalada innecesaria de la violencia. Su ausencia formal en la ley interna podría generar interpretaciones erróneas y potenciales abusos, al no contar los agentes con una directriz explícita que limite su accionar a lo estrictamente necesario y proporcionado a la situación.

Aunque la ley interna ya no lo reconozca expresamente, es fundamental subrayar que este principio sigue formando parte de las obligaciones internacionales que tiene el Estado peruano en materia de derechos humanos. Los efectivos policiales, por lo tanto, no pueden excusarse en la derogación de la norma para dejar de actuar conforme a este principio. El respeto a la proporcionalidad es una obligación que emana de tratados internacionales ratificados por Perú y que, por lo tanto, forman parte de su ordenamiento jurídico y son de cumplimiento ineludible. La derogación de una norma interna no exime al Estado de sus compromisos internacionales, lo que podría acarrear responsabilidad internacional en caso de violaciones a los derechos humanos derivadas de un uso desproporcionado de la fuerza.

Preguntas Frecuentes sobre la Ley de Protección Policial

La Ley de Protección Policial ha generado muchas dudas y escepticismo entre la población y los expertos en derecho. A continuación, abordamos algunas de las preguntas más comunes para clarificar su impacto y las implicaciones que conlleva:

¿Por qué se promulgó esta ley si generaba tantas objeciones?

La Ley fue aprobada por la Comisión Permanente del disuelto Congreso de la República en julio de 2019. Su promulgación se demoró porque el Presidente de la República no la promulgó en el plazo constitucional, aduciendo objeciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que consideraba la norma contraria a principios legales y de derechos humanos. Sin embargo, dado que el Congreso se encontraba disuelto, no pudo ser devuelta para una nueva evaluación. Finalmente, fue promulgada por el Presidente del nuevo Congreso, lo que permitió su entrada en vigencia a pesar de las fundadas críticas y objeciones iniciales.

¿Significa esta ley que los policías tienen "licencia para matar" o inmunidad total?

No. A pesar de las preocupaciones legítimas, la ley no otorga una "licencia para matar" ni inmunidad total para los agentes. Las causales de exención de responsabilidad penal y las prohibiciones de detención preliminar no anulan la obligación de investigar los hechos y determinar responsabilidades. Es más, la propia ley establece que sus beneficios no se aplicarán si el uso de la fuerza contraviene el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) o la Constitución. Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y la Corte Suprema también han limitado expresamente el alcance de estas exenciones, excluyendo casos de graves violaciones a los derechos humanos, lo que sirve como un freno a interpretaciones excesivas.

¿Cómo afecta esta ley la seguridad ciudadana?

La ley busca supuestamente proteger a los agentes del orden en el cumplimiento de su deber, lo que podría, en teoría, fomentar una mayor confianza y decisión en su accionar al reducir el temor a procesos judiciales injustos. Sin embargo, la contraparte es el riesgo de un uso excesivo de la fuerza y la posible percepción de impunidad, lo que podría minar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones policiales y generar tensiones sociales. Un equilibrio entre la protección del agente y la rendición de cuentas es crucial para una seguridad ciudadana efectiva y respetuosa de los derechos; una ley que incline la balanza excesivamente hacia un lado puede generar más problemas que soluciones a largo plazo.

¿Puede ser derogada o modificada esta ley?

Sí. Dada la controversia que ha generado, ya se han anunciado iniciativas para contrarrestar sus efectos. Esto incluye propuestas legislativas para derogar la norma por completo o modificar sus artículos más polémicos. Asimismo, se contempla la posibilidad de presentar un proceso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, el cual tendría la potestad de declarar la invalidez de la ley o de ciertos artículos si los encuentra contrarios a la Constitución. El debate legislativo y judicial sobre esta ley probablemente continuará, dada su naturaleza controvertida y el impacto que tiene en el marco legal y de derechos humanos del país.

¿Qué papel juegan los organismos internacionales como la CIDH?

Organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) monitorean de cerca la legislación y las prácticas de los Estados miembros en relación con los derechos humanos. La CIDH ya ha expresado su preocupación por esta ley, emitiendo comunicados y exhortando al Estado peruano a revisar la norma para asegurar su conformidad con los estándares internacionales. Esta vigilancia internacional podría llevar a recomendaciones específicas, asistencia técnica o, en casos extremos y si se agotan las vías internas, a la intervención de la Corte Interamericana de Derechos Humanos si se considera que la ley contraviene las obligaciones internacionales de Perú en materia de derechos humanos, lo que podría resultar en sentencias condenatorias contra el Estado.

Conclusión: Un Desafío para el Estado de Derecho

En suma, la Ley de Protección Policial, Ley N° 31012, ha introducido modificaciones significativas en la legislación peruana que han demostrado ser profundamente problemáticas tanto a nivel constitucional como a nivel convencional. Desde la prohibición de medidas cautelares esenciales para la investigación de delitos, pasando por la ambigua reformulación de la causal de exención de responsabilidad penal, hasta la alarmante derogación del principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza, cada aspecto de esta norma ha generado una legítima preocupación sobre su impacto en la justicia, la rendición de cuentas y la protección de los derechos fundamentales.

Si bien es comprensible la necesidad de brindar un marco legal adecuado para el personal policial y militar que arriesga su vida en el cumplimiento de su función, esta protección no puede, bajo ninguna circunstancia, traducirse en una merma de los principios democráticos ni en la facilitación de la impunidad. El equilibrio entre la seguridad y los derechos humanos es una piedra angular de cualquier sociedad justa y democrática. Una ley que debilita los mecanismos de control y rendición de cuentas sobre el uso de la fuerza puede tener consecuencias nefastas para la confianza ciudadana en sus instituciones y para la estabilidad social. Ya se han anunciado diversas iniciativas para revertir esta situación, ya sea a través de su derogación o mediante un proceso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Mientras tanto, la ciudadanía, las organizaciones de la sociedad civil y los organismos internacionales tienen la importante tarea de vigilar de cerca que esta ley no sea utilizada como una excusa para el uso excesivo de la fuerza y, mucho menos, para que, en caso de que ocurran abusos, exista impunidad. El futuro de la aplicación y la eventual revisión de esta ley será un termómetro clave para medir el compromiso del Perú con el Estado de derecho y los derechos humanos en un contexto de constantes desafíos en materia de seguridad.

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