Derechos Laborales de Policías Municipales y Serenos

En el complejo entramado de las leyes laborales peruanas, pocos debates han sido tan relevantes y han generado tanta incertidumbre como la definición del régimen laboral aplicable a los policías municipales y al personal de serenazgo. Estos servidores públicos, esenciales para la seguridad ciudadana y el orden local, se encontraban en un limbo jurídico que afectaba directamente sus derechos y beneficios. Sin embargo, un hito importante marcó un antes y un después en esta discusión: el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional.

Este evento, celebrado en 2017, reunió a los más altos jueces de la Corte Suprema con un objetivo claro: unificar criterios jurisprudenciales en temas controversiales. Entre los puntos clave a tratar, destacó la categoría laboral en la que debían enmarcarse los policías municipales y el personal de serenazgo, una cuestión que ha sido fuente de litigios y disparidad de criterios a lo largo de los años. La resolución de este Pleno no solo ha brindado claridad, sino que ha reafirmado principios fundamentales del derecho laboral en favor de estos trabajadores.

Contexto Histórico y Legal: La Evolución de las Leyes Municipales

Para comprender la complejidad de la situación, es fundamental revisar la evolución de la normativa que rige a los servidores municipales. Inicialmente, la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 23853) establecía cuatro categorías de trabajadores: funcionarios, empleados, obreros y personal de vigilancia. Bajo esta ley, todos ellos estaban sujetos al régimen laboral público, regulado por el Decreto Legislativo N° 276. Esta disposición garantizaba una uniformidad en el tratamiento legal, aunque las funciones fueran diversas.

La situación cambió drásticamente con la promulgación de la actual Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972). Esta nueva normativa eliminó toda referencia al personal de vigilancia, estableciendo únicamente tres categorías: funcionarios, empleados y obreros. Mientras que los funcionarios y empleados continuaron bajo el régimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276), los obreros municipales fueron explícitamente trasladados al régimen laboral privado, regulado por el Decreto Legislativo N° 728. Este cambio, aparentemente menor, generó un vacío normativo significativo para el personal de vigilancia, ya que la ley no especificaba bajo qué régimen debían operar.

La ausencia de una regulación expresa abrió la puerta a diversas interpretaciones judiciales, creando una inseguridad jurídica para miles de trabajadores dedicados a la seguridad ciudadana. La pregunta central se convirtió en: ¿son los policías municipales y serenos obreros o empleados? La respuesta a esta interrogante determinaría si sus derechos se regirían por la estabilidad y particularidades del régimen público o por los beneficios y condiciones del régimen privado, reconocido por el artículo 37 de la Ley N° 27972 como el que les otorga «los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen».

La Distinción entre Obrero y Empleado: Un Concepto en Transformación

Tradicionalmente, la distinción entre obrero y empleado se basaba en la naturaleza del trabajo: el obrero realizaba labores predominantemente manuales, mientras que el empleado se dedicaba a tareas de carácter intelectual. Sin embargo, esta dicotomía, válida quizás en el siglo XIX, se ha vuelto cada vez más obsoleta en el contexto moderno.

Expertos en derecho laboral, como Rendón Vásquez, han señalado que la complejidad de los instrumentos de producción actuales ha transformado el trabajo de los obreros, haciéndolo cada vez más intelectual. En muchas industrias automatizadas, el componente físico es mínimo. De manera inversa, no todo el trabajo de los empleados es puramente intelectual; muchas actividades de oficina tienen un componente físico. Esta evolución ha difuminado las fronteras, haciendo que la división profesional sea, en gran medida, anacrónica.

Neves Mujica también apunta que el trabajo humano siempre contiene componentes manuales e intelectuales en diversas proporciones, y que las regulaciones para ambos tipos de trabajadores han tendido a unificarse. Es decir, el uso de computadoras o la emisión de informes por parte de un trabajador no lo convierte automáticamente en un empleado si su actividad principal sigue siendo de naturaleza predominantemente física o de campo. Esta perspectiva es crucial para entender la clasificación de los policías municipales y serenos, cuyas labores combinan aspectos físicos con tareas que requieren discernimiento y registro.

Funciones y Naturaleza del Personal de Seguridad Ciudadana Municipal

La Constitución Política del Perú, en su artículo 197, establece que las Municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local, y que «brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley». Esto significa que la seguridad ciudadana no es una función secundaria o eventual, sino una competencia fundamental y permanente de los gobiernos locales.

El Tribunal Constitucional ha sido enfático en reiteradas sentencias (como la N° 00998-2011-PA/TC, N° 02168-2013-PA/TC y N° 2237-2008-PA/TC) al señalar que las labores de un Policía Municipal o sereno no pueden considerarse eventuales. Son de naturaleza permanente en el tiempo, están sujetas a un horario de trabajo y a una jerarquía, y responden a una necesidad continua que debe ser satisfecha por toda municipalidad. No se puede prescindir de este servicio porque la seguridad es una prioridad constante.

En cuanto a las actividades específicas, el personal de vigilancia municipal contribuye al cumplimiento del rol constitucional de seguridad ciudadana mediante el patrullaje de las calles. Sus labores son prioritariamente de campo, es decir, preponderantemente físicas. Si bien toda actividad humana implica un valor intelectual, la esencia de su trabajo se inclina hacia lo operativo y físico. Consecuentemente, si se debe atribuir una categoría laboral basada en la naturaleza de sus funciones, la de obreros es la más adecuada, lo que los sujetaría al régimen de la actividad privada en virtud del artículo 37 de la Ley N° 27972.

El Debate Jurisprudencial: Posiciones Encontradas en la Justicia Peruana

La falta de una mención explícita en la actual Ley Orgánica de Municipalidades llevó a que tanto el Tribunal Constitucional como las distintas Salas de la Corte Suprema adoptaran posiciones divergentes, reflejando la complejidad del tema.

La Postura del Tribunal Constitucional y de Salas Supremas Mayoritarias

El Tribunal Constitucional, en diversas sentencias de amparo, ha sostenido consistentemente que el régimen laboral de policías municipales, vigilantes, personal de serenazgo o cargos similares al servicio de municipalidades es el de la actividad privada, precisamente por considerarlos obreros. Esta posición se fundamenta en la naturaleza preponderantemente física de sus labores de patrullaje y vigilancia en campo. Sentencias como la N° 01683-2008-PA/TC, N° 003637-2012-PA/TC, N° 2191-2008-PA/TC, N° 6321-2008-PA/TC y N° 02128-2012-PA/TC, han corroborado esta interpretación de manera reiterada, enfatizando que, aunque realicen algunas tareas administrativas, su rol principal es el de un obrero.

En la Corte Suprema, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente, así como la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, han compartido este criterio. Por ejemplo, en la Casación N° 1071-2012-La Libertad y la Casación N° 802-2015-LIMA, se ha señalado que las funciones de seguridad ciudadana, patrullaje preventivo y disuasivo son labores de campo, de vigilancia, evidentemente manuales, y por tanto, corresponden a la categoría de obreros. Esta línea jurisprudencial ha prevalecido en la mayoría de los pronunciamientos, buscando una uniformidad basada en la realidad de las funciones.

La Visión de las Salas Supremas Dissenting

No obstante, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema mantuvo una posición contraria. En casaciones como la N° 2533-2012-LAMBAYEQUE, N° 2754-2012-LIMA y N° 12880-2013-AREQUIPA, esta Sala argumentó que, si bien la distinción entre obrero y empleado es compleja, las labores del policía municipal tienen un componente intelectual predominante. Se basaron en el hecho de que estos trabajadores pueden emitir informes sobre los hechos ocurridos durante su actividad, lo que, a su juicio, los acercaba más a la categoría de empleados.

Además, esta sala recordó que el artículo 52 de la antigua Ley Orgánica de Municipalidades incluía al personal de vigilancia bajo el régimen laboral público, y que la nueva ley no hizo una referencia explícita a su cambio de régimen. Por lo tanto, consideraron que, dada la naturaleza de sus funciones y el precedente histórico, los policías municipales debían ser considerados servidores públicos sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276). Esta discrepancia generó una clara falta de uniformidad en la aplicación de la ley, afectando la predictibilidad y la justicia para los trabajadores.

Principios Rectores para la Interpretación: Pro Homine y Progresividad

Ante la existencia de interpretaciones contradictorias y un vacío normativo, el VI Pleno Jurisdiccional Supremo recurrió a principios fundamentales del derecho, especialmente relevantes en materia de derechos humanos y laborales: el principio pro homine y el principio de progresividad.

El principio pro homine, como lo señala Drnas de Clément, es una regla general que subyace a todo el derecho de los derechos humanos. Implica que, en cualquier decisión judicial o interpretación normativa, se debe buscar el resultado que mejor proteja a la persona humana. En el ámbito laboral, esto se traduce en la adopción de la interpretación más amplia y favorable para el trabajador cuando exista ambigüedad o múltiples opciones.

Por su parte, el principio de progresividad de los derechos humanos no solo prohíbe la regresividad (es decir, la disminución injustificada de derechos ya adquiridos), sino que también impone la obligación positiva de promover y aumentar la protección de los derechos de manera gradual. Un juez, bajo este principio, debe siempre buscar una solución que implique un incremento o una mejora en las condiciones de los derechos de las personas, evitando resoluciones que, sin justificación legal, los restrinjan o menoscaben.

La aplicación conjunta de estos dos principios en el derecho laboral tiene una implicancia directa: ante la duda sobre la categoría laboral de los policías municipales y el personal de serenazgo, y considerando que un régimen ofrece mayores beneficios que otro, la interpretación más adecuada debe ser aquella que otorgue las mayores ventajas al trabajador. Esta valoración de derechos es fundamental para garantizar que la justicia no solo sea aplicada, sino que también promueva el bienestar y la protección de los derechos laborales.

La Resolución del VI Pleno Jurisdiccional: Un Hito para los Derechos Laborales

Considerando el análisis de las funciones, la evolución normativa y, crucialmente, la aplicación de los principios pro homine y de progresividad, el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional llegó a un acuerdo trascendental. La conclusión fue clara y contundente:

Los policías municipales y el personal de serenazgo al servicio de las municipalidades deben ser considerados como obreros. Esta determinación se basa no solo en la naturaleza de las labores que realizan (predominantemente físicas y de campo), sino también en la imperiosa necesidad de aplicar una interpretación que favorezca los derechos de estos trabajadores. En consecuencia, deben estar sujetos al régimen laboral de la actividad privada, regulado por el Decreto Legislativo N° 728.

Esta decisión es de vital importancia porque, como el propio Pleno reconoció, el régimen laboral de la actividad privada es el que les otorga mayores beneficios laborales en comparación con el régimen público en el contexto de sus funciones específicas. Esto significa que los policías municipales y serenos ahora pueden gozar de derechos como la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), gratificaciones, una mayor protección contra el despido arbitrario y otros beneficios que son inherentes a este régimen.

Tabla Comparativa: Régimen Laboral Público vs. Régimen Laboral Privado (DL 276 vs. DL 728)

Para entender mejor la implicancia de esta decisión, es útil comparar de forma general algunas características de ambos regímenes laborales en Perú:

Preguntas Frecuentes (FAQs)

¿Qué es el VI Pleno Jurisdiccional Supremo?

Es una reunión de los jueces supremos de las salas competentes de la Corte Suprema de Justicia, cuyo propósito principal es uniformizar criterios jurisprudenciales sobre temas legales complejos y controversiales, garantizando así la coherencia en la administración de justicia.

¿Por qué es importante la distinción entre obrero y empleado para los policías municipales y serenos?

La distinción es crucial porque determina el régimen laboral al que pertenecen (público o privado), lo cual define directamente sus derechos y beneficios en materia de estabilidad laboral, compensaciones, gratificaciones, vacaciones, y protección ante el despido, entre otros.

¿Qué régimen laboral se aplica actualmente a los policías municipales y serenos según el Pleno?

Según el acuerdo del VI Pleno Jurisdiccional Supremo, los policías municipales y el personal de serenazgo son considerados obreros y, por ende, están sujetos al régimen laboral de la actividad privada, regulado por el Decreto Legislativo N° 728.

¿Qué significa que el régimen privado sea “más favorable” para ellos?

Significa que, en comparación con el régimen público aplicado a empleados municipales, el régimen privado (DL 728) les otorga mayores y mejores beneficios sociales, como la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), gratificaciones completas por Fiestas Patrias y Navidad, y una indemnización en caso de despido arbitrario.

¿Todos los policías en Perú tienen los mismos derechos?

No. Los derechos laborales varían significativamente dependiendo de la institución a la que pertenezcan. Los policías de la Policía Nacional del Perú (PNP) se rigen por su propia normativa especial, mientras que los policías municipales y serenos, al ser servidores de gobiernos locales, se rigen por las leyes laborales administrativas o, como en este caso, por el régimen laboral privado.

¿Pueden los policías municipales emitir informes si son considerados obreros?

Sí. Aunque la distinción tradicional entre obrero (manual) y empleado (intelectual) ha sido superada, y los policías municipales son clasificados como obreros por la naturaleza preponderantemente física de su trabajo, esto no excluye que realicen tareas que impliquen cierto grado de intelecto, como la elaboración de informes o el uso de tecnología. La clasificación se basa en la actividad principal y en la búsqueda del régimen más beneficioso.

La decisión del VI Pleno Jurisdiccional Supremo representa un avance significativo en la protección de los derechos laborales de los policías municipales y el personal de serenazgo. Al reconocerlos como obreros bajo el régimen de la actividad privada, la justicia peruana no solo ha resuelto un prolongado debate legal, sino que ha aplicado de manera efectiva los principios pro homine y de progresividad. Esta resolución asegura que un grupo vital de servidores públicos reciba los beneficios que les corresponden, brindando mayor certeza jurídica y contribuyendo a mejorar sus condiciones de trabajo. Es un paso firme hacia una aplicación más justa y humana del derecho laboral en el país.

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