El Código de Policía: ¿Quién lo Expide en Colombia?

El Código de Policía es una herramienta fundamental en la vida diaria de cualquier ciudadano, regulando aspectos esenciales de la convivencia y el orden público. Desde una multa por mal parqueo hasta la gestión de eventos masivos, sus disposiciones impactan directamente nuestras libertades y responsabilidades. Sin embargo, la pregunta sobre quién tiene la potestad para expedir este código, y más específicamente, para establecer las medidas correctivas que de él se desprenden, es mucho más compleja de lo que parece, especialmente en el contexto del marco constitucional colombiano.

La evolución de la jurisprudencia y las normativas ha delineado un panorama en el que la creación de las reglas que limitan nuestras libertades se ha concentrado en una única entidad, dejando a otras con roles específicos y delimitados. Comprender esta distribución de competencias es crucial para ciudadanos, autoridades y operadores jurídicos por igual, ya que de ello depende la legalidad y legitimidad de las actuaciones en materia de policía. Acompáñenos a desentrañar los intrincados detalles de este poder tan relevante para la sociedad.

El Código de Policía: Un Pilar de la Convivencia

El Código de Policía, formalmente conocido como Código Nacional de Policía y Convivencia en Colombia, es un cuerpo normativo que establece las reglas de comportamiento que permiten la convivencia pacífica y el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos en el espacio público y privado. Su objetivo principal es mantener el orden público, que abarca la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y el medio ambiente.

Este código no solo define qué conductas son contrarias a la convivencia, sino que también establece las medidas correctivas que pueden imponerse a quienes las infrinjan. Estas medidas pueden ir desde una amonestación hasta multas, cierres de establecimientos o retención de bienes. La trascendencia de estas regulaciones radica en que, al limitar o condicionar el ejercicio de ciertas libertades individuales en aras del bienestar colectivo, deben ser expedidas con el máximo rigor jurídico y respeto por los principios constitucionales.

Históricamente, la concepción y expedición de estas normas ha evolucionado. Antes de la Constitución Política de 1991, existía una interpretación más flexible sobre qué autoridades podían establecer límites a las libertades. Sin embargo, la Carta del 91, con su énfasis en los derechos fundamentales y la supremacía de la ley, transformó radicalmente este panorama, sentando las bases para una reserva de ley estricta en la materia.

La Evolución de las Competencias: Antes y Después de 1991

Para entender quién puede expedir el Código de Policía hoy, es esencial mirar hacia atrás y comprender el cambio fundamental que trajo la Constitución Política de 1991. El modelo de Estado colombiano pasó de ser uno con una autonomía territorial más limitada y una reserva legal menos estricta a uno donde la protección de los derechos y libertades fundamentales se convirtió en un pilar central.

La Constitución de 1886 y la Autonomía Departamental

Bajo la Constitución de 1886, el artículo 187, numeral 9, permitía a las Asambleas Departamentales “reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal”. Esta disposición se interpretó como una competencia normativa amplia, que habilitaba a los departamentos a dictar sus propios códigos de policía, incluyendo la creación de contravenciones y sanciones. Se hablaba de “reglamentos autónomos o principales de policía”, que podían incluso desplazar lo dispuesto en el Código Nacional de Policía o en leyes específicas.

Esto significaba que, si una materia no había sido regulada por una ley nacional, las asambleas podían intervenir y establecer restricciones a las libertades públicas a través de ordenanzas. El resultado fue una diversidad de códigos de policía departamentales, cada uno con sus propias medidas correctivas, generando en ocasiones inconsistencias y dudas sobre su aplicación.

La Constitución de 1991: Un Cambio de Paradigma

La Constitución de 1991 introdujo un cambio trascendental en la concepción del poder de policía. El nuevo texto constitucional, en particular sus artículos 1 (dignidad humana), 5 (derechos inalienables), 6 (responsabilidad por ley), 28 (libertad personal) y 29 (debido proceso y legalidad de las sanciones), junto con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (que forman parte del bloque de constitucionalidad, Art. 93 CP), estableció un principio inquebrantable: la limitación y restricción de las libertades públicas está sujeta a una estricta reserva de ley.

Esto significa que solo el Congreso de la República, como órgano de representación popular por excelencia, tiene la potestad de crear normas que restrinjan los derechos y libertades de los ciudadanos. Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, aunque mantienen ciertas facultades en materia de policía (Art. 300-8 CP para asambleas, Art. 313-7 y 313-9 CP para concejos), estas deben interpretarse de manera restrictiva. Su competencia no es autónoma ni residual para establecer limitaciones o sanciones no previstas por el legislador nacional. Se trata de una facultad para dictar normas complementarias, que respondan a las especificidades locales, pero siempre dentro del marco de la ley y sin invadir materias reservadas a esta.

A continuación, una tabla comparativa de las competencias:

Poder, Función y Actividad de Policía: Una Clara Distinción

Para comprender a fondo la distribución de competencias en materia de policía, es fundamental diferenciar tres conceptos clave que la jurisprudencia constitucional ha delineado con precisión:

El Poder de Policía: La Reserva Legal del Congreso

El Poder de Policía es la facultad normativa del Estado, es decir, la competencia para expedir leyes que regulan el ejercicio de la libertad con el fin de garantizar la convivencia social. Es la capacidad de crear normas jurídicas de carácter general y abstracto que limitan los derechos individuales en función del bienestar general. La característica esencial de este poder es que las normas que de él se desprenden deben tener fuerza de ley y, por lo tanto, deben ser expedidas por el órgano de representación popular por excelencia: el Congreso de la República.

Este es el punto crucial: la determinación de los medios de policía que pueden usar las autoridades y, en particular, el señalamiento de las medidas correctivas aplicables a los particulares, son una expresión del Poder de Policía y, por ende, están sujetos a una estricta reserva de ley. Esto significa que solo el Congreso puede legítimamente establecer qué conductas son contravenciones y qué sanciones o medidas correctivas se les aplicarán. Excepcionalmente, en estados de emergencia, el Presidente de la República puede ejercerlo, pero siempre con límites constitucionales.

Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no ejercen un poder de policía autónomo. Su facultad normativa, en lo que respecta a la policía, se limita a expedir disposiciones complementarias a las leyes nacionales, que atiendan a las particularidades de su territorio, pero siempre sin establecer nuevas restricciones a los derechos o sanciones que no hayan sido previamente autorizadas por el legislador nacional. No pueden, bajo ninguna circunstancia, modificar o sustituir las leyes de policía.

La Función de Policía: La Ejecución Administrativa

La Función de Policía, a diferencia del poder, no se refiere a la creación de normas generales, sino a la gestión administrativa concreta del Poder de Policía. Es el ejercicio de competencias específicas asignadas a las autoridades administrativas de policía para hacer cumplir las normas generales de policía dictadas por el legislador. Los titulares naturales de esta función son el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes. Ellos actúan dentro de los marcos generales impuestos por la ley y el reglamento.

Estas autoridades tienen a su disposición los “medios de policía” autorizados por el legislador, como órdenes, prohibiciones, medidas correctivas, permisos y reglamentos de policía. Es importante recalcar que los reglamentos de policía que pueden expedir estas autoridades (como fijar horarios de funcionamiento para ciertos establecimientos o regular el uso de la pólvora) son siempre subordinados a la ley. No pueden, por sí mismos, crear nuevas medidas correctivas o restricciones a las libertades que no estén ya previstas en una ley nacional.

La Actividad de Policía: El Brazo Operativo

Finalmente, la Actividad de Policía se refiere a la labor material que realizan los miembros de la Policía Nacional. Su rol es la ejecución concreta e inmediata de las órdenes y disposiciones establecidas en el ejercicio del Poder y la Función de Policía. Los agentes de policía no expiden actos jurídicos ni crean normas; son ejecutores que despliegan la fuerza material, cuando es necesario y legalmente autorizado, para mantener el orden público y hacer cumplir las disposiciones legales y administrativas. Su actuación está estrictamente limitada por los actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo que les son superiores.

En resumen, la Policía Nacional es el brazo ejecutor de las decisiones tomadas por el Congreso (Poder de Policía) y aplicadas por las autoridades administrativas (Función de Policía).

La Sentencia C-593 de 2005 y su Impacto Crucial

Una de las sentencias más influyentes en la delimitación de estas competencias fue la Sentencia C-593 de 2005 de la Corte Constitucional. Esta decisión revisó la constitucionalidad parcial del artículo 226 del Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970), que establecía que las medidas correctivas aplicables serían las indicadas “en la ley o el reglamento”.

La Corte Constitucional, reafirmando el principio de reserva de ley para la limitación de derechos y libertades, declaró inexequible la expresión “o el reglamento” de dicho artículo. Esto significó que, a partir de esa sentencia, las medidas correctivas de policía solo pueden ser establecidas por una norma con fuerza de ley. Ninguna autoridad administrativa, ya sea nacional, departamental o municipal, puede crear o modificar medidas correctivas de policía a través de un reglamento o acuerdo.

La Corte argumentó que las medidas correctivas de policía, por su naturaleza, función e implicaciones (como la reprensión, multas, decomisos, cierres de establecimientos, entre otros), constituyen restricciones a los derechos constitucionales. Por lo tanto, su establecimiento está reservado al Congreso de la República, como garante de los principios de legalidad, debido proceso y la primacía de los derechos inalienables de la persona. Esta sentencia no solo sentó un precedente claro, sino que también impulsó la necesidad de una profunda revisión y actualización del marco normativo de policía en Colombia.

El Caso del Código de Policía de Bogotá y la Autonomía Territorial

La situación del Código de Policía de Bogotá (Acuerdo Distrital 79 de 2003) ha sido un punto central de debate y consulta. A pesar de que Bogotá es un Distrito Capital con un régimen especial (Artículo 322 de la Constitución Política), esta particularidad no le otorga competencias legislativas en materia de policía que le permitan establecer medidas correctivas de forma autónoma.

El régimen especial de Bogotá se refiere a su organización política, fiscal y administrativa, y a la distribución de competencias y funciones administrativas. Sin embargo, esto no implica que el Concejo Distrital tenga la potestad de crear leyes o de invadir materias sujetas a la reserva de ley, como lo son las limitaciones a las libertades públicas y el establecimiento de medidas correctivas. El Concejo de Bogotá, al igual que las Asambleas Departamentales y los demás Concejos Municipales, es una corporación administrativa, y sus acuerdos tienen naturaleza administrativa, no legislativa.

Por lo tanto, cualquier medida correctiva consagrada en el Código de Policía de Bogotá que no tenga un respaldo en una ley nacional que la autorice expresamente, o que extienda sus supuestos de aplicación más allá de lo permitido por la ley, podría ser objeto de cuestionamiento en su aplicación, a pesar de que el Acuerdo Distrital siga formalmente vigente.

Vigencia vs. Inaplicabilidad: ¿Qué Implica para el Ciudadano?

Aquí radica una distinción fundamental en el derecho administrativo colombiano: la diferencia entre la vigencia de una norma y su inaplicabilidad en un caso concreto. El Código de Policía de Bogotá (Acuerdo Distrital 79 de 2003) y, por extensión, otros códigos de policía departamentales o municipales expedidos antes o después de la Sentencia C-593 de 2005, se consideran formalmente vigentes.

Una norma está vigente mientras no haya sido anulada por una decisión judicial con efectos generales (erga omnes), o derogada o revocada por otra norma de igual o superior jerarquía. En el caso del Código de Policía de Bogotá, aunque algunas de sus disposiciones han sido objeto de demandas de nulidad (como las relacionadas con la retención y decomiso de bienes o el establecimiento de multas no previstas legalmente), mientras esas decisiones judiciales no estén en firme o no haya una derogación, el código sigue siendo formalmente parte del ordenamiento jurídico.

Sin embargo, la vigencia no es sinónimo de aplicabilidad incondicional. Aquí entra en juego la figura de la excepción de inconstitucionalidad. Esta permite que, en un caso particular y concreto, un operador jurídico (como un juez o incluso una autoridad administrativa) deje de aplicar una norma de inferior jerarquía (como un artículo del Código de Policía de Bogotá) si encuentra que es visible e indiscutiblemente incompatible con la Constitución Política o con una ley superior. La razón principal de esta incompatibilidad, en el contexto de las medidas correctivas, es la violación del principio de reserva de ley.

Es decir, si una medida correctiva del Código de Policía de Bogotá no tiene un fundamento en una norma con fuerza de ley, el operador jurídico puede optar por inaplicarla en ese caso específico. Es crucial entender que la inaplicación no anula la norma para todos los demás casos ni la retira del ordenamiento jurídico; simplemente la deja sin efecto para la situación particular en la que se aplica la excepción. La norma sigue vigente formalmente, pero no se aplica debido a su contradicción con un principio constitucional superior.

Hacia un Nuevo Código: La Necesidad de Actualización

La jurisprudencia de la Corte Constitucional, incluyendo la Sentencia C-593 de 2005 y otras posteriores, ha generado importantes vacíos y ha dejado obsoletas muchas disposiciones del Código Nacional de Policía de 1970, así como de los códigos departamentales y distritales. La Corte ha exhortado en repetidas ocasiones al Congreso de la República a expedir un nuevo régimen de policía que se ajuste plenamente a los principios y garantías de la Constitución de 1991.

Esta necesidad de actualización responde a varios factores: la evolución del concepto de derechos fundamentales, la exigencia de mayor precisión en las condiciones para el ejercicio de la función de policía, y la concentración del Poder de Policía en el legislador nacional. Un nuevo Código Nacional de Policía unificaría y clarificaría las reglas de convivencia, establecería de manera explícita las medidas correctivas y los medios de policía autorizados, y definiría claramente los parámetros dentro de los cuales las entidades territoriales pueden ejercer sus limitadas facultades normativas en la materia.

La actualización del Código Nacional de Policía no solo es una deuda pendiente del legislador con la Constitución, sino una necesidad imperiosa para brindar seguridad jurídica a ciudadanos y autoridades, y para garantizar que la convivencia se rija por normas claras, justas y constitucionalmente válidas. De esta actualización se desprenderán también las bases para que los códigos de policía territoriales puedan ser armonizados con el nuevo marco legal, eliminando las contradicciones y la incertidumbre que aún persisten.

Preguntas Frecuentes (FAQ)

¿Quién puede expedir el Código de Policía en Colombia?

Actualmente, solo el Congreso de la República tiene la competencia para expedir el Código Nacional de Policía y Convivencia, que es la ley marco que establece las contravenciones y las medidas correctivas aplicables a nivel nacional.

¿Pueden los alcaldes o concejos municipales crear nuevas multas o sanciones?

No. Los alcaldes y concejos municipales no tienen la facultad de crear nuevas multas, sanciones o medidas correctivas de policía que no estén ya previstas o autorizadas por una ley expedida por el Congreso de la República. Su rol es el de aplicar las medidas correctivas autorizadas por la ley nacional y dictar reglamentos complementarios que no restrinjan libertades ni creen sanciones.

¿Qué significa el principio de "reserva de ley" en el contexto policial?

Significa que cualquier limitación o restricción a los derechos y libertades de los ciudadanos, así como el establecimiento de sanciones o medidas correctivas, debe ser hecha exclusivamente a través de una ley expedida por el Congreso. Las autoridades administrativas no pueden, por sí mismas, imponer nuevas restricciones o sanciones.

¿Qué es la "excepción de inconstitucionalidad" y cómo se relaciona con el Código de Policía?

Es una figura jurídica que permite a un operador (juez o funcionario) inaplicar una norma de menor jerarquía (como un artículo de un código de policía local) en un caso concreto, si considera que esta norma es incompatible de manera clara e indiscutible con la Constitución Política. En el contexto policial, se aplica si una medida correctiva local carece de respaldo legal nacional o excede sus límites.

¿Existe un nuevo Código Nacional de Policía en Colombia?

Sí, el Código Nacional de Policía y Convivencia vigente en Colombia es la Ley 1801 de 2016. Esta ley actualizó el anterior Decreto 1355 de 1970 y fue expedida por el Congreso de la República, en respuesta a los llamados de la Corte Constitucional para modernizar la normativa policial de acuerdo con la Constitución de 1991.

En síntesis, el marco jurídico colombiano ha evolucionado hacia una mayor protección de las libertades individuales, concentrando en el Congreso la potestad de establecer las reglas generales de policía y las medidas correctivas. Esta centralización del Poder de Policía busca garantizar la seguridad jurídica y el respeto irrestricto de los derechos fundamentales, asegurando que cualquier limitación a estos provenga de la voluntad popular expresada a través de la ley. La convivencia ciudadana, por ende, se construye sobre cimientos legales sólidos y coherentes con los principios constitucionales.

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