La Ciencia de la Policía en el Derecho Administrativo

El origen del derecho administrativo es un tema de continuo debate en la academia jurídica, con posturas que van desde quienes lo sitúan firmemente en el contexto de la Revolución Francesa hasta aquellos que señalan la existencia de un ordenamiento especial para la administración pública mucho antes. Sin embargo, una perspectiva más matizada revela que la Revolución Francesa no fue un quiebre absoluto, sino un punto crucial en la evolución de un sistema preexistente. Esta continuidad se manifiesta en la pervivencia de técnicas jurídico-políticas surgidas en el Estado absoluto o incluso en épocas anteriores. De entre estas, la ciencia de la policía emerge como el ejemplo más claro de una concepción que, nacida en el siglo XV, sigue resonando y configurando el derecho administrativo actual.

Este artículo explorará la trayectoria de la ciencia de la policía, desde sus raíces en la cameralística alemana hasta su influencia en el derecho administrativo contemporáneo, destacando cómo su búsqueda del bienestar general se ha transformado en un pilar del Estado Social de Derecho. Analizaremos su evolución conceptual, la crucial delimitación entre policía y justicia, y los debates doctrinales que han marcado su comprensión, tanto en Europa como en las Indias españolas, para comprender su legado indiscutible en la administración pública moderna.

1. Historia y Evolución: La Cameralística y el Concepto de Policía

El concepto de “policía” encuentra su origen en Alemania y Austria, intrínsecamente ligado al surgimiento de la cameralística. Este término se deriva del “kammerer”, el tesorero del electorado de Brandeburgo, que eventualmente se convertiría en el Reino de Prusia. Inicialmente un funcionario único, el kammerer evolucionó hasta conformar el Consejo de Cámara del príncipe, un organismo colegiado que, además de las finanzas, se ocupaba de la política internacional y la administración del Estado.

Los antecedentes de esta institución son vastos y se remontan al Imperio Romano, con figuras como el “concilio” de Octavio Augusto, el “consistorio” de Diocleciano y el “comité” de Constantino, todos ellos cuerpos consultivos con funciones administrativas y judiciales. En la Alta Edad Media, la cámara carolingia, esencialmente la tesorería, también prefiguró esta evolución.

En la marca de Brandeburgo, el Consejo de Cámara, con competencias políticas, administrativas, financieras y judiciales, alcanzó una preeminencia tal que llegó a desplazar al canciller en el manejo de la administración pública. En 1598, el príncipe consolidó aún más su poder al anular el refrendo del canciller en los decretos estatales, otorgando a la cámara funciones en hacienda, policía, comercio, industria, guerra y política exterior. Tras la Guerra de los Treinta Años (1648), la administración pública se unificó en torno a la administración cameral, limitando los poderes estamentales.

El último período de la administración cameral (1791-1797) presenció la creación del gabinete de ministros y el directorio general. Con Federico II el Grande (1712-1786), la cameralística extendió su influencia a la administración de justicia. Fue en Prusia donde se consolidó el “estado de policía”, una entidad en la que la administración pública regulaba todos los poderes del Estado en busca del bienestar general. Un hito importante fue la adopción de la meritocracia para el ingreso a la administración pública en 1770, un cambio radical respecto al origen noble. En 1797, la cameralística concluyó, dando paso a la burocracia. Hoy en día, un notable vestigio de este mundo cameral es la Cámara Apostólica de la Curia Romana de la Iglesia Católica.

2. La Ciencia de la Policía: Del Orden al Bienestar Colectivo

El término “policía” se utilizó por primera vez en Alemania en el siglo V, difundiéndose posteriormente a Francia, donde aparece en las ordenanzas reales de 1403 con referencias a la “police et bon government” de París, y en España, en las Cortes de Valladolid de 1440, donde se clamaba por una “cosa pública sea regida en toda buena policía e governada e sostenida en verdat e justiçia”. La policía se erigió como un instrumento clave en manos del monarca para expandir su poder absoluto frente a los estamentos, buscando el mantenimiento de la “pax pública”, una tarea que inicialmente recaía en señores feudales, gremios y municipios.

La definición inicial de policía la identificaba con la conservación del buen orden de la comunidad, el gobierno y la administración interiores. Jerónimo Castillo de Bovadilla, en su obra “Política para corregidores” (1597), asimilaba la policía al vocablo griego politeia, entendiéndola como la “buena gobernación de ciudad que abraza todos los buenos gobiernos”. Esta concepción aristotélica de la policía como el buen gobierno público de la ciudad y el Estado abarcaba no solo el orden y la salubridad públicos, sino también el orden moral y religioso.

La evolución del concepto continuó, incorporando el eudemonismo, es decir, la postura de que la policía busca el bienestar y la felicidad de los súbditos. Esta idea, propia del último período del absolutismo, justificaba la intervención estatal en la vida pública para alcanzar el bienestar general, no el beneficio del propio príncipe. El soberano asumió tareas que antes correspondían a la Iglesia, como la beneficencia y las universidades. Aunque esta aproximación era una cobertura ideológica de las medidas mercantilistas del autoritarismo regio, es innegable que la búsqueda de la felicidad o el bienestar general, asumida por la ciencia de la policía en manos del príncipe, es una técnica jurídico-política que subsiste hoy en día en el derecho administrativo, aunque reinterpretada bajo la ideología del Estado Social de Derecho.

Con el advenimiento del siglo de las revoluciones, la policía sufrió nuevas variaciones conceptuales, reduciendo su campo de acción a la garantía de la seguridad pública y el orden. Se entendió que la coacción debía emplearse solo para apartar peligros, no para hacer más feliz al súbdito. Así surgió la división entre policía de seguridad (faceta negativa) y policía de bienestar (faceta positiva, fomento), relegando esta última a la sociedad civil. Estas transformaciones, al establecer límites a los poderes y al intervencionismo en las libertades de los ciudadanos, transformaron la administración en una mera ejecutora del Poder Legislativo, imposibilitando su actuación sin una habilitación previa.

3. Policía y Justicia: Una Delimitación Histórica Crucial

La evolución del concepto de policía propició su autonomía frente a las ciencias camerales y, de manera fundamental, dio origen al control judicial sobre sus actividades. Esta distinción entre policía y justicia fue crucial porque puso fin a la máxima de que no existía apelación en materias de policía, permitiendo a los ciudadanos recurrir las actividades policiales que les causaran daños.

El origen de esta separación se remonta a la distinción medieval entre gubernaculum (poder discrecional del rey en las relaciones con otros Estados y el orden interno, denominado arcana imperii) y jurisdictio (el poder de administrar justicia, limitado por el derecho y la ley). Aunque el monarca era absoluto, su potestad de manejar la justicia lo hacía soberano y le confería un carácter sacro. Sin embargo, en la práctica, no existía una institución que juzgara las violaciones reales de la jurisdictio; los únicos remedios excepcionales eran el tiranicidio o la deposición.

En la Edad Moderna, esta distinción se consolidó en Francia, en el conflicto entre los intendentes (comisarios del rey con “justicia retenida”) y los parlamentos (con “justicia delegada”). Los intendentes, con competencias en finanzas, justicia y policía, poseían potestades voluntarias (reglamentación) y contenciosas (resolución de conflictos). El Consejo de Estado y Finanzas se convirtió en el eje de la jurisdicción retenida, avocando el conocimiento de cualquier asunto de la administración interior (policía) donde estuviera involucrado el interés general. Juristas como Jean Étienne Marie Portalis formularon la acertada separación entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción del intendente, sentando las bases para reconocer el derecho de la administración como un derecho diferente del aplicado por los jueces ordinarios en pleitos sobre leyes civiles.

En Alemania, los doctrinantes clásicos como Mayer, Fleiner y Forsthoff plantearon que en el estado de policía no existía derecho público, sino exclusivamente derecho civil, con el Estado actuando bajo una doble personalidad: el “fisco” (para asuntos de derecho privado, demandable) y el “Estado” propiamente dicho (inmune a los tribunales). Esta teoría del fisco era una ficción jurídica para imputar responsabilidades al Estado. Sin embargo, estudios modernos han demostrado los errores de esta hipótesis, argumentando que en el Estado absoluto no existía la distinción entre derecho civil y público; simplemente, todos los asuntos de derecho que pudieran ser justiciables (justizsache) podían ser impugnados ante tribunales o cámaras, incluso las decisiones del príncipe, aunque con limitaciones.

El Debate Español: Gallego, García de Enterría y Nieto

La distinción entre policía y justicia en España es particularmente compleja y ha sido objeto de una notable polémica doctrinal entre Eduardo García de Enterría, Alfredo Gallego Anabitarte y Alejandro Nieto García. Sus posturas ofrecen perspectivas enriquecedoras sobre la continuidad o ruptura en la evolución del derecho administrativo:

Alfredo Gallego Anabitarte niega el principio de princeps legibus solutus para el rey español, afirmando que el monarca estaba legibus alligatus, es decir, controlado y sometido al derecho. Los súbditos podían recurrir ante los tribunales por las actuaciones del poder que les causaran perjuicio. Distingue entre asuntos gubernativos o de policía (resueltos con audiencia de parte y por vía de expediente, para el interés común) y contenciosos (resueltos con figura y estrépito de juicio, para el interés privado, civiles y penales). Sostiene que el derecho administrativo, entendido como normas que regulan la relación autoridad-súbditos, nace en España desde la formación de grandes estados territoriales en la Edad Moderna.

Eduardo García de Enterría, basándose en la “Novísima Recopilación” (1805), sostiene que el monarca actuaba en asuntos administrativos sin los jueces. Aunque reconoce la distinción entre asuntos gubernativos y contenciosos, enfatiza que las mismas autoridades resolvían ambos, pero con distintas formas procesales. Argumenta que la administración moderna se desarrolla a partir de la Ilustración y las reformas borbónicas. Para él, el principio de autotutela de la administración, por el cual esta se autorregula y controla, surgió de la Revolución Francesa y la división de poderes, que prohibió la interferencia judicial en asuntos administrativos. Esto otorgó a la administración privilegios como la ejecutividad inmediata y la imposición de sus decisiones sin proceso judicial. Curiosamente, Gallego Anabitarte señala una contradicción en el pensamiento de Enterría, quien también esgrime que el derecho administrativo surgió como reacción directa contra el absolutismo.

Alejandro Nieto García se alinea con la perspectiva de Gallego Anabitarte, modulando la idea de que las revoluciones liberales no fueron una ruptura total, sino una evolución gradual. Reconoce la innegable confusión de órganos y poderes en el Estado absoluto, donde la mayoría de los magistrados poseían funciones gubernativas y de justicia. Para Nieto, la diferencia fundamental entre lo gubernativo y lo contencioso radica en la presencia de terceros en el procedimiento y el perjuicio causado. Sostiene que si un asunto gubernativo causa perjuicio a un tercero, este se vuelve contencioso (civil), ya que se mira el interés particular. Cita la Real Provisión de 1593 y el Real Decreto de 1782 para apoyar esta tesis, donde el superintendente remitía a la justicia los casos con delito o perjuicio de terceros.

La Situación en América (Las Indias)

En las Indias, la primera noción de “policía” se refería a la reorganización de los pueblos indígenas bajo un modelo europeo. La América española, como colonia peninsular, vivió bajo la acumulación de funciones o poderes en diversas autoridades, pero también mantuvo la distinción entre asuntos de gobierno y de justicia. Un aspecto crucial fue el control de las decisiones de gobierno que causaban un perjuicio o agravio a los particulares, tarea encomendada a las reales audiencias.

Los virreyes, presidentes y gobernadores ejercían los asuntos de “gobierno superior”, mientras que las audiencias manejaban los asuntos de “justicia”, cuyo núcleo duro eran los contenciosos, es decir, los conflictos entre partes. Los asuntos de gobierno constituyeron el derecho público de la época, la médula del derecho indiano, regulado por casuística debido a la diversidad de necesidades en territorios tan extensos. Los asuntos de justicia, en cambio, eran más rígidos y se orientaban por el derecho común-castellano, refiriéndose principalmente a temas de derecho privado.

Existían asuntos mixtos, cuya calificación (gobierno o justicia) recaía en el virrey (Real Cédula de 1568 para Perú, extendida a otras colonias). Crucialmente, si un asunto de gobierno causaba agravio, se podía apelar ante la audiencia, transformándose inmediatamente en contencioso. Esto demuestra la supremacía de la justicia sobre el gobierno en la conservación de los derechos adquiridos. Ejemplos de control judicial sobre actos de gobierno incluyen el traslado forzoso de un pueblo indígena en la Nueva Granada (1623) o recursos de agravios en la Audiencia de Chile contra decretos del Gobernador que afectaban derechos particulares.

El principio de ejecutividad del acto de gobierno tenía un carácter excepcional en las Indias. Inicialmente, por una Real Cédula de 1552, solo tres actos tenían plena ejecutividad (realización de ordenanzas, satisfacción de daños y regulación de estancias de ganados); el resto podía ser suspendido. En 1620, otra Real Cédula otorgó a la Audiencia el poder de decidir si una apelación tenía efecto devolutivo o suspensivo, incluso para actos del rey, lo que refuta la hipótesis de una ejecutividad generalizada del acto administrativo en el Estado absoluto.

Con las reformas borbónicas del siglo XVIII, llegaron los intendentes a América, trayendo sus cuatro competencias: policía, justicia, guerra y hacienda. La “causa de policía” implicaba el fomento del desarrollo económico y el mantenimiento de la paz pública, mientras que la “causa de justicia” incorporó a los tenientes letrados como asesores. Las audiencias seguían conociendo las apelaciones de los intendentes, tanto en asuntos contenciosos como en aquellos de policía que pudieran hacerse contenciosos por agravio.

En síntesis, en las Indias existió una separación de funciones entre gobierno (policía) y justicia, con un control judicial de los actos de gobierno que causaban lesión a los súbditos, transformándose en contenciosos. Este control recaía en las Reales Audiencias, que actuaban como jueces comunes para todos los asuntos. Esto sugiere la existencia embrionaria de un derecho especial de policía que buscaba el interés general y estaba sujeto a control judicial, aunque sin una división de poderes estricta ni un juez administrativo especializado, lo que sirve para rechazar la hipótesis de Gallego Anabitarte sobre un juez especial para asuntos de gobierno en España y las Indias.

4. Etapa Final: La Policía en el Siglo XIX y su Legado Persistente

El siglo XIX marcó un período de múltiples contradicciones para el concepto de policía, influido por la ideología liberal. Por un lado, la pretensión de conservar y proteger los derechos individuales limitó la actuación policial; por otro, en ocasiones, generó una acción ilimitada de la policía debido a la insuficiencia de los controles establecidos, a menudo por los “intereses políticos de quienes ostentan el poder y disponen de la policía”.

Para contrarrestar esto, a lo largo del siglo XIX se buscó fortalecer el control judicial sobre la policía, lo que llevó a un desdoblamiento de su tratamiento en un aspecto jurídico y otro técnico. El aspecto jurídico dio origen al derecho de policía, entendido como un “instrumento de protección de los derechos del individuo”. El aspecto técnico, por su parte, originó la ciencia de la administración, cuyo padre fue Lorenz Von Stein.

En este mismo siglo, se produjo otra división conceptual en la policía. Si bien la policía de seguridad se encargaba de velar por el orden público, por influencia francesa, en España e Hispanoamérica se acogió la institución del poder municipal. A este poder se le asignaron competencias de policía municipal, como el ornato, la limpieza, la salud de los habitantes y el urbanismo. Estas facultades conformaron la policía administrativa, por oposición a la policía general o de seguridad. Estas variantes demuestran la subsistencia de un fenómeno, de una técnica, a lo largo del tiempo, con plena vigencia en el siglo XXI.

Sin lugar a dudas, la ciencia de la policía constituye un antecedente directo del moderno derecho administrativo. Creó una normativa pública especial para regular la actividad de la administración pública, asignó la búsqueda del bienestar general, de la felicidad, como la principal tarea de la administración y, por último, contribuyó a delimitar el concepto de administración pública al diferenciarlo de la justicia.

Preguntas Frecuentes (FAQ)

¿Qué es la "ciencia de la policía" en el contexto histórico del derecho administrativo?

La "ciencia de la policía" fue un concepto que surgió en el siglo XV en Alemania y Austria, asociado a la cameralística. Inicialmente se refería al "buen orden" y "gobierno interior" del Estado. Con el tiempo, evolucionó para incluir la búsqueda del bienestar y la felicidad de los súbditos, justificando la intervención del monarca en diversos aspectos de la vida pública.

¿Cómo se relaciona el eudemonismo con la "ciencia de la policía"?

El eudemonismo es la postura que sostiene que la policía, en su etapa de desarrollo durante el absolutismo ilustrado, buscaba la felicidad y el bienestar de los súbditos. Aunque era una justificación paternalista para el intervencionismo real, esta idea de la administración al servicio del bienestar general es la técnica jurídico-política que subsiste hoy en el Estado Social de Derecho.

¿Cuál fue la importancia de la distinción entre "policía" y "justicia"?

La distinción entre policía (administración interior, gobierno) y justicia (resolución de conflictos entre partes) fue crucial para el origen del control judicial sobre la administración. Al permitir que los ciudadanos recurrieran las actuaciones de policía que les causaran daño, se sentaron las bases para el derecho administrativo como un derecho especial, diferente del civil, y para la posibilidad de impugnar las decisiones administrativas ante tribunales.

¿Existía control judicial sobre la administración antes de la Revolución Francesa, según el texto?

Sí, el texto sugiere que existía un control judicial embrionario, especialmente en España y las Indias. Aunque no había una división de poderes estricta, la distinción entre asuntos gubernativos y contenciosos permitía que los actos de gobierno que causaran perjuicio a particulares fueran recurribles ante los tribunales ordinarios (como las Reales Audiencias en América), transformándose en asuntos contenciosos. Sin embargo, la ejecutividad de los actos administrativos no era la regla general sino la excepción.

¿Qué legados de la "ciencia de la policía" persisten en el derecho administrativo actual?

La "ciencia de la policía" dejó varios legados duraderos: la creación de una normativa pública especial para regular la administración, la asignación de la búsqueda del bienestar general como una tarea central de la administración (hoy en el Estado Social de Derecho), y la delimitación del concepto de administración pública, diferenciándola de la función judicial.

Si quieres conocer otros artículos parecidos a La Ciencia de la Policía en el Derecho Administrativo puedes visitar la categoría Policía.