Fuerzas Armadas y Policía: Cooperación en Crisis Nacional

La naturaleza humana, las posturas contradictorias entre la acción del Estado y la población, así como los diversos intereses colectivos de los actores sociales y políticos, crean situaciones de conflictividad cuya intensidad puede variar en diferentes niveles o fases dentro del ciclo de un conflicto. A pesar de la emergencia sanitaria global que vivimos recientemente, la conflictividad social no dejó de ser un asunto de gran preocupación para el Estado peruano. Las disposiciones de aislamiento social, enmarcadas en la emergencia, y la prohibición de reuniones, tanto en ambientes cerrados como en espacios públicos, permitieron ejercer un control sobre las movilizaciones ciudadanas y protestas en el contexto de la pandemia. Sin embargo, esta situación excepcional resaltó una vez más la necesidad de comprender cómo las Fuerzas Armadas (FF. AA.) pueden y deben participar en asuntos de índole policial, especialmente cuando la capacidad de la Policía Nacional del Perú (PNP) se ve desbordada o la magnitud de la amenaza trasciende el ámbito del orden interno tradicional.

Por una parte, con la finalidad de gestionar la crisis sanitaria y en el marco de un régimen de excepción, el Estado peruano adoptó medidas iniciales orientadas a prevenir la expansión del contagio del Coronavirus y a controlar el orden público. Esto se materializó mediante la emisión de decretos supremos clave, como la declaración de Emergencia Sanitaria a nivel nacional el 11 de marzo de 2020 y, posteriormente, el 15 de marzo de 2020, la declaración del Estado de Emergencia Nacional, que estableció el inicio de la cuarentena, el cierre temporal de fronteras y otras medidas restrictivas del ejercicio de derechos fundamentales como el tránsito y la reunión, así como de actividades comerciales, culturales y recreativas.

Por otra parte, la historia reciente de Latinoamérica nos ha mostrado cómo, ante conflictos permanentes entre la esfera política y la sociedad, los militares han sido llamados a asumir un rol mucho más activo en la solución de dichos problemas. Ejemplos de esto se vieron en Guatemala entre los ochenta y noventa, y en Chile durante su transición. En Bolivia, diversos gobiernos han hecho uso de las Fuerzas Armadas para preservar el orden público en momentos críticos. En este contexto, numerosos países de la región han comenzado a enfrentar problemas de naturaleza no militar, como el narcotráfico, los conflictos sociales y la seguridad ciudadana, utilizando mecanismos y capacidades militares. Esta tendencia subraya la creciente complejidad de los desafíos de seguridad contemporáneos, que difuminan las líneas tradicionales entre la defensa y la seguridad interna.

La comprensión de la conflictividad, en términos generales, se refiere fundamentalmente al intercambio de hostilidades entre actores que no logran ponerse de acuerdo sobre un punto particular. Ante ello, los Estados recurren a sus capacidades legislativas y normativas para regular y controlar las relaciones entre individuos, grupos e instituciones, manifestando así el ejercicio objetivo de su poder político para ordenar la vida en sociedad, los intereses de los actores sociales y las relaciones de poder que emergen en la interacción y en los conflictos sociales. Este artículo profundiza en la importancia de la cooperación militar-policial como un mecanismo esencial para superar las restricciones constitucionales que limitan la intervención de las Fuerzas Armadas en apoyo a la Policía Nacional del Perú durante conflictos sociales de gran escala que ponen en riesgo la seguridad nacional. Para ello, se describirá la situación de conflictividad durante la pandemia, se revisará el marco constitucional y normativo que faculta la participación de las FF. AA. durante el estado de emergencia, y se analizarán casos relevantes de Argentina, Bolivia y Colombia respecto a los roles de sus Fuerzas Armadas en estas situaciones.

El Contexto de la Conflictividad Social en Tiempos de Pandemia

La pandemia de COVID-19 no solo representó una crisis sanitaria global, sino que también actuó como un catalizador y un amplificador de la conflictividad social en diversas partes del mundo, y el Perú no fue la excepción. Antes de la declaración del estado de emergencia, la Defensoría del Pueblo ya había registrado la existencia de 188 conflictos sociales en el país, muchos de ellos de naturaleza socio-ambiental, caracterizados por acciones colectivas de protesta y procesos de diálogo en curso. La protesta social, como forma de expresión ciudadana, puede manifestarse de manera pacífica o, lamentablemente, escalar a enfrentamientos violentos con la PNP, dejando a veces consecuencias trágicas.

En los primeros meses de 2020, específicamente entre enero y febrero, se contabilizaron 299 protestas en el Perú. Los conflictos socio-ambientales representaban la mayoría, alcanzando el 68.1% del total de casos registrados. Dentro de estos, 82 conflictos estaban directamente relacionados con la actividad minera, constituyendo el 44% del total de conflictos sociales en el país. Un dato relevante es que, de los 48 proyectos mineros en cartera publicados por el Ministerio de Energía y Minas en 2019, seis (equivalente al 13%) se encontraban en situación de conflicto, incluyendo casos conocidos como Integración Coroccohuayco, Los Chancas, Quellaveco, Conga, Tía María y Río Blanco. Esta persistente conflictividad en torno a la minería subraya la complejidad de los intereses en juego y la dificultad de lograr consensos.

Las medidas de excepción decretadas por el Gobierno peruano durante la pandemia tuvieron un efecto inmediato en la expresión pública de las demandas sociales, que habitualmente activan los conflictos. La emergencia sanitaria, con sus restricciones a la movilidad y la reunión, modificó temporalmente la dinámica de las protestas. Sin embargo, el ámbito de competencia de la autoridad policial se amplió significativamente para hacer frente a la crisis, incluyendo facultades de detención, prohibición de reuniones, ingreso a domicilios y la restricción del libre tránsito. En este escenario, la PNP recibió el apoyo explícito de las FF. AA. para actuar conforme a la ley y asegurar el cumplimiento de las disposiciones. A pesar de las restricciones, las protestas no cesaron, sino que se incrementaron, aunque adoptaron formas más pacíficas y de menor duración, demostrando que cuando la sociedad percibe que ciertas circunstancias amenazan o perjudican sus intereses y derechos, siempre buscará la manera de expresarse. Entre marzo y mayo de 2020, se reportaron 54 conflictos en observación, la mayoría vinculados directamente a problemas surgidos a raíz de la pandemia.

Durante la crisis sanitaria, la Defensoría del Pueblo identificó y analizó cuatro escenarios conflictivos principales que requerían atención inmediata:

• Reclamos del Personal de Salud: 110 reclamos a nivel nacional, evidenciando las carencias y el agotamiento del sistema de salud.
• Conflictos en Actividad Minera: 61 reclamos relacionados con la minería, que persistieron a pesar de las restricciones de movilidad.
• Problemas Penitenciarios: 26 reclamos provenientes de internos y trabajadores de establecimientos penitenciarios, reflejando las tensiones internas en estos centros.
• Traslados Humanitarios y Desplazamiento: Reclamos relacionados con la situación de vulnerabilidad de personas que, debido a la crisis, emprendieron migraciones y retornos a sus pueblos de origen en busca de refugio y recursos para sobrevivir.

En este complejo contexto, se observó una participación conjunta y una cooperación activa entre la PNP y las FF. AA. para controlar el orden, garantizar la seguridad y prevenir cualquier evento de alteración de la seguridad pública. Esta colaboración fue fundamental para mantener la estabilidad en un periodo de incertidumbre y alta tensión social.

Marco Constitucional y Legal: Roles de la PNP y las FF. AA.

La Constitución Política del Perú establece de manera clara las funciones primordiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, aunque también contempla escenarios excepcionales donde sus roles pueden superponerse o complementarse. El Artículo 165° de la Constitución define la misión fundamental de las Fuerzas Armadas: garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. Sus funciones específicas se detallan en sus propias legislaciones, como el Decreto Legislativo n.º 1137 para el Ejército, el Decreto Legislativo n.º 1138 para la Marina de Guerra y el Decreto Legislativo n.º 1139 para la Fuerza Aérea. Por otro lado, el Artículo 166° de la Constitución y el Decreto Legislativo n.º 1267, Ley de la PNP, establecen que la función principal de la Policía Nacional es garantizar, mantener y restablecer el orden interno, el orden público y la seguridad ciudadana.

Sin embargo, la Constitución también prevé situaciones de excepción, específicamente en su Artículo 137°, donde se faculta la participación de las FF. AA. en el control del orden interno. Esto ocurre durante los regímenes de excepción, es decir, cuando se declara el estado de emergencia o el estado de sitio. En estas circunstancias, las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, actuando en apoyo o en sustitución de la PNP según la gravedad de la situación.

La declaración del estado de emergencia, como la dispuesta por el Gobierno peruano durante la pandemia, se justifica en casos de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. Durante un estado de emergencia, se pueden restringir o suspender el ejercicio de derechos constitucionales fundamentales, como la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y las libertades de reunión y de tránsito en el territorio. Es crucial precisar que, una vez declarado el estado de emergencia, tanto las FF. AA. como la PNP se encuentran desplegadas en todo el territorio nacional, operando de acuerdo con sus planes de operaciones específicos para dar cumplimiento a las disposiciones orientadas a la atención de la crisis, ya sea sanitaria, social o de seguridad. Este despliegue conjunto es un claro ejemplo de la cooperación necesaria ante desafíos que superan las capacidades de una sola institución.

La Cooperación Militar-Policial: Un Mecanismo Estratégico

La excepcionalidad de una crisis, como una pandemia que amenaza la seguridad del Estado, habilita a las Fuerzas Armadas a cooperar activamente con la Policía Nacional del Perú para enfrentar situaciones que pongan en riesgo el orden interno y la tranquilidad pública. Esta intervención puede adoptar diversos niveles, incluyendo el uso de la fuerza, para contener la acción de grupos organizados que podrían afectar la estabilidad jurídico-política del país, la integridad territorial y, en última instancia, la seguridad y defensa nacional. La pregunta clave entonces es: ¿cómo se articula este proceso de cooperación interagencial militar-policial?

Molano y Franco, en su análisis sobre la coordinación interagencial, la definen como un proceso mediante el cual se sincronizan medios y esfuerzos de dos o más instituciones o agencias. El objetivo es generar valor en la gestión pública y lograr objetivos definidos con recursos limitados. En este tipo de coordinación, los recursos más valiosos que se negocian incluyen:

• El dominio sobre el problema en cuestión.
• La autonomía para tomar decisiones y actuar.
• El presupuesto y financiamiento disponible.
• El capital humano especializado.
• El posicionamiento político, a menudo definido por la comunidad política y sus líderes.
• La información crucial para la toma de decisiones gubernamentales y para la acción política.

Las estructuras de cooperación interagencial enfrentan el desafío de avanzar simultáneamente, ya que la coordinación no es meramente un proceso técnico, sino también un proceso político con dos niveles interconectados: el de la definición de directrices que guían la acción interagencial y el de la implementación de las políticas en el terreno. Por lo tanto, la generación de valor en la cooperación interagencial implica la integración de recursos de los organismos involucrados para fortalecer la toma de decisiones tanto en el plano político-estratégico como en la definición de acciones en el plano operacional y táctico. En el caso del Perú, los instrumentos del poder nacional poseen las condiciones necesarias para configurar un modelo robusto de cooperación.

Experiencias Regionales: La Intervención de las FF. AA. en Latinoamérica

América Latina presenta una plataforma común sobre la cual se desarrollan los conflictos, caracterizada por estructuras de poder concentrado, polarización política, dinámicas económicas complejas, instituciones estatales a menudo débiles o con legitimidad cuestionada, dificultades para controlar la criminalidad, pobreza persistente y desigualdad, participación ciudadana limitada e irregular, un aumento en las tensiones interétnicas e interculturales, y mecanismos incompletos de reconocimiento institucional de las identidades. Este panorama complejo impulsa a varios países a reevaluar y, en ocasiones, redefinir el rol de sus Fuerzas Armadas en el ámbito de la seguridad interna.

Argentina: De la División Taxativa a la Transición Limitada

Durante 35 años, Argentina fue un caso paradigmático de la división estricta entre Seguridad y Defensa, donde las FF. AA. tenían como misión principal la defensa de la soberanía e integridad territorial frente a agresiones externas de origen estatal. Sin embargo, como señala Carolina Sampó, los cambios en el Sistema Internacional, la expansión de la criminalidad y el incremento de la violencia han llevado a una superposición de estas funciones. A partir de 2018, con la aprobación de la Directiva de Política de Defensa Nacional, Argentina se encuentra en un modelo de transición limitado. Sus FF. AA. no solo cumplen su función principal (resguardo de la soberanía, independencia, integridad territorial y protección de la vida y libertad ante agresiones externas), sino que también asumen funciones subsidiarias, entre ellas, tareas relacionadas con el combate al crimen organizado, especialmente contra el narcotráfico. Esta evolución refleja una adaptación a las nuevas amenazas que trascienden las fronteras tradicionales de la defensa.

Colombia: Del Conflicto Armado a la Seguridad Ciudadana

Jerónimo Ríos identifica dos etapas en la evolución de las Fuerzas Militares Colombianas. La primera, entre 2007 y 2012, se caracterizó por un fortalecimiento creciente de la dimensión armada del Estado, enfocada en debilitar a la guerrilla y reducir los réditos del narcotráfico. La segunda etapa, a partir de 2012, experimentó una reducción en la intensidad de la confrontación con los grupos armados debido a los procesos de negociación y diálogo con las FARC-EP y el ELN. Esta etapa incorporó nuevos lineamientos en la política pública para mitigar el problema cocalero. Aunque se podría percibir un giro de la seguridad nacional a la seguridad ciudadana, los roles de las Fuerzas Militares aún están en constante redefinición, especialmente considerando que, tras 50 años de conflicto, los colombianos se acostumbraron a ver una actuación combinada de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, lo que ha creado una particular simbiosis entre ambas instituciones.

Bolivia: Integración a la Democracia y Nuevos Conceptos de Seguridad

Loreta Tellería destaca que a mediados de los años 2000, el nuevo escenario internacional en seguridad configuró una agenda de trabajo para Bolivia, caracterizada por nuevos conceptos que delinearon la adaptación de las FF. AA. al contexto democrático. La integración de las FF. AA. a la democracia en Bolivia estuvo marcada por particularidades como la violación sistemática de derechos humanos, la militarización del conflicto social, la injerencia externa en asuntos internos y una crisis de legitimidad que afectó tanto al gobierno como a la institución militar. Esta experiencia subraya la delicada balanza entre la seguridad y el respeto a las libertades civiles en procesos de transición democrática.

Chile: Apoyo a la Ciudadanía y Seguridad Multidimensional

En el contexto de diversos estallidos sociales en demanda de mayor equidad, acceso a salud y educación, y pensiones dignas, Gustavo Aimone señala la necesidad de orientar el accionar de las FF. AA. chilenas hacia tareas de apoyo a la ciudadanía desde un enfoque de seguridad multidimensional. Este nuevo esquema justifica la participación de las FF. AA. en operaciones distintas a la guerra y en contribución al desarrollo y la paz social del país. La evolución chilena refleja una tendencia regional hacia la adaptación de las fuerzas militares a un espectro más amplio de amenazas y necesidades sociales.

El Debate Peruano: Límites y Desafíos de la Intervención Militar

En el caso peruano, José Saldaña y Jorge Portocarrero, en su estudio sobre el uso de la fuerza y la criminalización de protestas socio-ambientales, analizan el marco normativo y plantean la hipótesis de que el sistema jurídico, en lugar de ser un garante, puede producir violaciones a los derechos humanos debido a la naturaleza violenta del derecho. Concluyen que, si bien se han aprobado normas sobre el uso de la fuerza siguiendo parcialmente estándares internacionales, persisten contradicciones notables. Los autores sostienen que la posibilidad de que las FF. AA. actúen sin mediar estados de emergencia en apoyo de la PNP es inconstitucional, desnaturaliza su función primordial y permite la militarización de zonas de conflicto social. Además, argumentan que las unidades policiales antisubversivas no estarían preparadas para enfrentar protestas sociales por falta de entrenamiento específico, lo que contraviene los principios de necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza estatal.

Por lo tanto, la intervención de las FF. AA. en el Perú está condicionada a las declaratorias de regímenes de excepción, es decir, durante los estados de emergencia, para asumir el control del orden interno, configurando una situación de cooperación militar-policial. En estas condiciones, las FF. AA. desarrollan acciones en un contexto en el que los derechos constitucionales pueden estar suspendidos. El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros y dando cuenta al Congreso, puede decretar por plazo determinado, en todo o parte del territorio nacional, alguno de los estados de excepción (estado de emergencia o estado de sitio) contemplados en el Artículo 137° de la Constitución Política del Perú. El propio marco constitucional precisa que el estado de emergencia se decreta en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación.

El abogado constitucionalista Carlos Hakansson enfatiza que la actuación de las FF. AA. está fundamentalmente orientada a proteger la soberanía, independencia y la integridad territorial del Perú. Cualquier otra función secundaria debe desarrollarse solo si es estrictamente necesaria o ante la posibilidad de que las FF. AA. asuman el control del orden interno durante un estado de excepción. En rigor, el control del orden interno le corresponde a la PNP. Hakansson también destaca que en el Perú, y en América Latina en general, la práctica constante ha sido recurrir al estado de emergencia para enfrentar situaciones que afectan la seguridad nacional y la seguridad humana, aunque esto, en muchas ocasiones, ha servido como escenario o excusa para limitar derechos fundamentales y generar impunidad.

Un punto aún en discusión es si, cuando las FF. AA. asumen el control del orden interno, lo hacen subordinadas o supervisadas por la PNP, o si, por el contrario, es la PNP la que pasa a subordinarse a los lineamientos de las FF. AA. o se encuentra sometida a su supervisión. Sea cual fuere la interpretación, si se dispone la participación de las FF. AA. en este escenario, debe entenderse que constituye una situación muy excepcional y de estricta necesidad, dado que el control del orden interno no es su función principal, sino de la PNP. Esta distinción es vital para preservar el equilibrio democrático y el respeto a los derechos ciudadanos.

Preguntas Frecuentes sobre la Participación Militar-Policial

A continuación, abordamos algunas de las preguntas más comunes sobre la participación de las Fuerzas Armadas en asuntos policiales:

¿Cuándo pueden las Fuerzas Armadas intervenir en asuntos de orden interno en Perú?

Las Fuerzas Armadas pueden intervenir en asuntos de orden interno en Perú únicamente cuando el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros y dando cuenta al Congreso, decreta un estado de emergencia o estado de sitio. Esto ocurre en casos de perturbación de la paz o del orden interno, catástrofes o graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. Durante este período, las FF. AA. asumen el control del orden interno en apoyo o, si es necesario, en sustitución de la Policía Nacional.

¿Cuál es la diferencia entre la función principal de la PNP y la de las FF. AA. en Perú?

La función principal de la Policía Nacional del Perú (PNP), según la Constitución, es garantizar, mantener y restablecer el orden interno, el orden público y la seguridad ciudadana. En contraste, la misión fundamental de las Fuerzas Armadas es garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República, es decir, la defensa externa. La intervención de las FF. AA. en el orden interno es una función subsidiaria y excepcional.

¿Qué implica la cooperación interagencial militar-policial?

La cooperación interagencial militar-policial implica la sincronización de medios y esfuerzos entre las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional para lograr objetivos comunes de seguridad con recursos limitados. Esto incluye la coordinación de recursos como el personal, el equipamiento, el presupuesto, la información de inteligencia y la definición de estrategias operativas. Es un proceso tanto técnico como político que busca generar valor en la gestión pública y fortalecer la capacidad de respuesta del Estado ante crisis complejas.

¿Se suspenden los derechos constitucionales durante un estado de emergencia con intervención militar?

Sí, durante un estado de emergencia, la Constitución Política del Perú permite restringir o suspender el ejercicio de ciertos derechos constitucionales. Estos pueden incluir la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y las libertades de reunión y de tránsito en el territorio. Esta medida se toma para permitir que las autoridades, incluidas las Fuerzas Armadas, puedan actuar de manera más efectiva para restablecer el orden y la tranquilidad pública.

Tabla Comparativa: Roles de las FF. AA. en Seguridad Interna en Latinoamérica (Ejemplos)

Conclusiones

Desde una perspectiva de cooperación interagencial y con un enfoque de modernidad en la estructura de seguridad multidimensional, la cooperación militar-policial se revela como un mecanismo indispensable para asegurar la participación e intervención efectiva de las Fuerzas Armadas en situaciones de conflictividad social, especialmente durante el desarrollo de escenarios de crisis sanitarias o pandemias que afectan la vida humana y, por consiguiente, la seguridad del país. Es fundamental tener en cuenta que la participación de las FF. AA. en asuntos del quehacer policial solo puede concretarse previa declaratoria de un estado de emergencia, ya que esta situación conlleva implícitamente la posibilidad del uso de la fuerza estatal, como ocurre en los complejos escenarios de conflictos socio-ambientales.

Es quizás en los escenarios de mayor complejidad y violencia, donde la capacidad de la Policía Nacional se ve superada, que la intervención de las FF. AA. se justifica plenamente al amparo del mandato constitucional, empleando el mecanismo de cooperación militar-policial. Teniendo presente que la problemática actual, como el narcotráfico y el crimen organizado transnacional, incrementa constantemente los niveles de complejidad y violencia de las amenazas a la seguridad interna, es muy probable que el involucramiento de las Fuerzas Armadas para enfrentar estas amenazas se incremente de manera sostenida en el futuro.

Los movimientos populares manifiestan sus resistencias a los poderes políticos porque perciben que sus representaciones y derechos están siendo amenazados o afectados. Es quizás en estos escenarios, que no son de guerra tradicional, donde las FF. AA. no encuentran oportunidades de intervención directa, pero sí de una valiosa cooperación con la PNP. Esta cooperación puede manifestarse mediante el entrenamiento especializado, el suministro de tecnología avanzada y el intercambio de inteligencia, teniendo presente que la fragmentación y heterogeneidad de los movimientos y organizaciones sociales en el Perú y en América Latina se ha profundizado en la última década. En ese sentido, es imperativo contar con un diseño de modelos de seguridad que integren mecanismos de intervención de las FF. AA. en procesos que configuran amenazas a la seguridad, tal como se viene desarrollando en el contexto de la seguridad internacional. Esto se debe a los nuevos enfoques de seguridad en el hemisferio, así como a los cambios acelerados en la realidad nacional, influenciados tanto por la globalización como por el modelo neoliberal, que exigen una respuesta estatal más coordinada y multidimensional.

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