Abuso de Autoridad: Límites del Poder Público

En un estado de derecho robusto, la administración pública es la encargada de distribuir el poder estatal, delegando facultades de decisión a diversos funcionarios. Estas decisiones, que inciden directamente sobre los ciudadanos, deben ser respetadas y acatadas. Sin embargo, cuando un funcionario público se extralimita en el poder que le ha sido encomendado y actúa de manera contraria a los deberes impuestos por la ley, se configura una grave vulneración. Este actuar, que va en detrimento de la administración misma o de los ciudadanos, es inaceptable, ya que el ejercicio del deber funcional jamás debe pisotear arbitrariamente los derechos de los particulares.

A menudo, el concepto de abuso de poder se asocia únicamente con la intervención física de un efectivo policial; no obstante, el núcleo de la tipificación de este delito reside en la identificación de un actuar arbitrario y una extralimitación que cause perjuicio a alguien. Este artículo desglosará en profundidad los elementos que componen este delito, su regulación legal, los sujetos involucrados y las implicaciones tanto para los funcionarios como para los ciudadanos.

El Abuso de Autoridad en la Legislación Penal Peruana

La descripción legal de este delito se encuentra consagrada en el artículo 376 del Código Penal peruano, que establece una descripción genérica y un agravante especial en su segundo párrafo, relacionado con la cobranza coactiva. Esta normativa busca salvaguardar la integridad de la administración pública y los derechos de los administrados.

Artículo 376.- Abuso de autoridad
El funcionario público que, abusando de sus atribuciones, comete u ordena un acto arbitrario que cause perjuicio a alguien será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años.
Si los hechos derivan de un procedimiento de cobranza coactiva, la pena privativa de libertad será no menor de dos ni mayor de cuatro años.

En el ámbito penal peruano, este delito, de realización material, se configura cuando el funcionario público, en pleno ejercicio de sus responsabilidades, comete u ordena un acto arbitrario que resulta en un perjuicio real para un administrado. Asimismo, abarca a aquellos funcionarios encargados de los procedimientos de cobranza coactiva que cometen actos abusivos contra ciudadanos que no tienen relación alguna con dicho procedimiento.

El Bien Jurídico Protegido: La Columna Vertebral del Delito

El bien jurídico tutelado en el delito de abuso de autoridad es fundamental para comprender su alcance y propósito. En un sentido genérico, se protege el correcto funcionamiento de la administración pública. Esto implica que el Estado busca asegurar que sus instituciones operen conforme a la ley y en beneficio de la sociedad.

En un sentido más específico, el bien jurídico protegido es la correcta conducta funcional de los sujetos públicos. Se busca reconducir su accionar hacia el camino de la obediencia a la ley y, por ende, al derecho. Además, se defiende el interés de los ciudadanos frente a los ataques abusivos que los funcionarios públicos podrían realizar. No solo se castigan los comportamientos que van contra la norma, sino que se establece una medida de protección para los derechos de las personas.

Sujetos del Delito: Quiénes Intervienen

Para la configuración del delito de abuso de autoridad, es crucial identificar a los sujetos que participan en su comisión:

• Sujeto Activo: Al tratarse de un delito especial, el sujeto activo es siempre un funcionario público. Esta persona debe encontrarse en ejercicio de sus funciones o en la ejecución de tareas propias de su cargo en el momento de cometer el acto abusivo. Es decir, la facultad que abusa debe ser una atribución que le ha sido conferida por su cargo.
• Sujeto Pasivo: Primordialmente, el sujeto pasivo de este delito es el Estado, en su manifestación de administración pública, debido a la afectación del correcto funcionamiento de sus instituciones. Sin embargo, es vital acotar que el legislador, al redactar el tipo penal, incluyó la frase: 'perjuicio a alguien'. El artículo 94 del Código Procesal Penal también identifica la figura del agraviado como todo aquel que resulte afectado con la comisión del delito. Por lo tanto, el administrado (persona natural o jurídica) que sufre el perjuicio directo del abuso de poder debe ser admitido como parte civil, reconociendo su condición de agraviado.

Verbos Rectores: Las Acciones Prohibidas

Ante el deber de mantener la legalidad de los actos que ejecutan durante el ejercicio de sus funciones, los funcionarios públicos tienen prohibido cometer u ordenar la realización de una extralimitación funcional. Los verbos rectores son:

• Funcionario que comete: Este verbo rector se refiere a una conducta activa y directa del funcionario. Es él mismo quien debe realizar el acto abusivo. Un ejemplo claro podría ser el de agentes policiales que, al intervenir en un desalojo con una orden judicial válida, causan daños innecesarios y desproporcionados a los bienes muebles dentro de la propiedad, excediéndose en el uso de la fuerza y sus atribuciones.
• Funcionario que ordena: En este caso, el funcionario manda a hacer algo a un tercero. Para que se configure el delito, debe verificarse una relación de causalidad entre: i) el funcionario público que dio la orden; ii) la atribución en la que se extralimitó al dar dicha orden; y iii) el acto abusivo y perjudicial que se ejecutó a raíz de la orden.

Conductas Típicas y la Ausencia de Arbitrariedad

La configuración del abuso de autoridad, bajo cualquiera de los verbos rectores, exige una comisión y no una omisión. Resulta imposible la emisión de órdenes ante un dejar de hacer, y por ende, sería inviable verificar una relación de causalidad entre quien ordena y quien recibe la orden en un contexto de pasividad. Si existe una orden, esta debe ser expresa e inequívoca para ser considerada una conducta típica.

El Acto Arbitrario: La Esencia del Abuso

Un funcionario público se rige por facultades y atribuciones señaladas estrictamente por la ley, que demarca lo que se debe o no se debe hacer. Por ello, el acto arbitrario es una decisión carente de legitimidad y derecho, que pone de manifiesto el desapego del funcionario a la legalidad. Desencamina su conducta funcional en un acto material que nace viciado por ser administrativamente anómalo y que debe serle imputable al funcionario que lo comete u ordena.

Es crucial entender que no habrá acto arbitrario si el funcionario dispone de un acto que no se encuentra comprendido en su esfera competencial. Para que se le reprima por abuso de autoridad, el funcionario tiene que haber abusado de sus propias atribuciones. Esto significa que la tipicidad existirá cuando el funcionario previamente posea la atribución que abusó; si el abuso imputado recae sobre aquello que no forma parte de sus competencias, no podrá haber delito de abuso de autoridad, sino posiblemente otro tipo penal o una falta administrativa.

La Extralimitación Perjudicial: Un Requisito Indispensable

Acorde al principio de legalidad y de lesividad material, será conducta atípica si el abuso de autoridad no acarrea un perjuicio o potencial perjuicio a un particular (persona natural o jurídica). Por tanto, si no existe o no se puede identificar a ese 'alguien' perjudicado, no se le puede imputar este delito al funcionario público. Si el único perjudicado es el Estado como entidad administrativa, dicho perjuicio suele enmarcarse en otros tipos penales más específicos, como cohecho, peculado, enriquecimiento ilícito, malversación de fondos, entre otros.

Tipicidad Subjetiva: La Intención Detrás del Acto

El delito de abuso de autoridad es eminentemente doloso. Esto significa que se requiere que el funcionario público actúe con dolo, es decir, con pleno conocimiento de que el acto arbitrario que comete u ordena causará un perjuicio a un tercero. Para la teoría del dolo volitivo, el funcionario conduce voluntariamente su comportamiento en esta abierta infracción a la norma.

Al ser un delito eminentemente doloso, es posible la configuración de un error de tipo (que excluye el dolo) cuando el desconocimiento del sujeto activo recae en los demás elementos del tipo objetivo previamente expuestos. En tales casos, no habrá delito, ya que el tipo penal no admite una modalidad culposa. La ignorancia o error sobre la arbitrariedad del acto o el perjuicio causado podría eximir de responsabilidad penal por este delito.

Antijuridicidad y Culpabilidad: Defensas y Excepciones

En el marco de este delito, es importante considerar los conceptos de antijuridicidad y culpabilidad:

• Antijuridicidad: El administrado no es el sujeto pasivo principal del delito, sino el agraviado. Por ello, el consentimiento de la víctima (administrado) no puede ser invocado como una causa de justificación, ya que el sujeto pasivo real es el Estado, en su manifestación de correcta administración pública. Sin embargo, sí podría plantearse la obediencia debida como una causa de justificación, a efectos de liberar de coautoría a uno de los funcionarios que actuó bajo una orden superior lícita.
• Culpabilidad: Para que exista culpabilidad, debe verificarse si el agente conocía la antijuridicidad de su conducta, es decir, si sabía que su actuar estaba prohibido por ser contrario a derecho. En caso contrario, podría ocurrir un error de prohibición. Un ejemplo sería cuando agentes de fiscalización municipal desalojan un puesto de venta de emolientes que, aunque autorizado por la autoridad edil, el vendedor no cuenta con la documentación para acreditar dicha autorización en el momento del operativo. Si los agentes desconocían la autorización válida, podría haber un error de prohibición.

Autoría y Participación: Quiénes Responden

Dada la exigencia legal de un sujeto activo específicamente cualificado (delito especial), solamente los funcionarios públicos podrán ser autores del delito de abuso de autoridad. Los particulares que intervengan siguiendo la orden de realizar el acto arbitrario únicamente podrán ser considerados cómplices o instigadores, dependiendo de su grado de participación y si su conducta se limita a ejecutar una orden arbitraria de un funcionario.

En caso de que varios funcionarios públicos actúen de manera conjunta en la realización de la actuación arbitraria, podrán ser sindicados a título de coautores. Lo mismo ocurrirá si se trata de un órgano administrativo colegiado que toma una decisión arbitraria en conjunto.

Tentativa y Consumación: El Momento del Delito

Al tratarse de un delito de resultado, si se advierte el verbo rector de 'cometer', tanto la actuación arbitraria como el perjuicio se encuentran en un mismo espacio-tiempo (unidad de acción en el tiempo), consumándose el delito en ese instante. Sin embargo, también podría caber un desistimiento del autor o incluso una tentativa. Esto ocurriría, por ejemplo, si un contingente policial está a punto de realizar un lanzamiento sin orden judicial y es detenido por el propietario del bien y otros antes de que se produzca el perjuicio.

Es importante destacar que el perjuicio, para la consumación, debe ser grave, tal como se establece en jurisprudencia como el expediente 5341-97, Tumbes, recopilado por el maestro Rojas Vargas:

"Para la consumación de este delito se requiere que el sujeto activo haya cometido un hecho suficientemente grave y no simples providencias disciplinarias. Se le incrimina al alcalde el haber impedido a la agraviada realizar el estudio de un expediente administrativo, amenazó con ordenar su detención en caso no abandone la oficina de dirección de obras de la municipalidad. Lo que se afirmó con declaraciones testimoniales que dan cuenta del acceso restringido a dicha oficina. Se advierte que la conducta no tiene las características del delito de abuso de autoridad." (Rojas, 1999, p. 642)

En el caso del verbo rector 'ordenar', la orden y su ejecución no siempre tienen una misma unidad de acción en el tiempo. La ejecución se verifica con la sola emisión oficial y legal de dicha orden, en la medida en que el perjuicio sea potencial contra alguien. Un claro ejemplo son las órdenes policiales arbitrarias, donde la orden, al ser emitida, ya constituye una ejecución con potencial de daño. Sin embargo, una orden escrita que no trasciende el ámbito administrativo (es decir, no es emitida o notificada) podrá ser considerada un acto preparatorio, pero nunca la consumación del delito.

El Agravante de Cobranza Coactiva: Un Caso Especial

A tenor del segundo párrafo del artículo 376 del Código Penal, el delito de abuso de autoridad se agrava cuando los hechos abusivos derivan de un procedimiento de cobranza coactiva que resulta en una lesión a los derechos de los administrados. La cobranza coactiva es un procedimiento a cargo del ejecutor coactivo, a quien la administración tributaria confiere el coertio (poder de coerción) para hacer efectiva la ejecución de una deuda tributaria o de otra índole.

Esta agravante nos remite a una 'ley penal en blanco', lo que significa que para su completa comprensión y aplicación, debemos dirigirnos a lo estipulado en la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, donde se delimita la responsabilidad del ejecutor coactivo. Este agravante busca proteger a los ciudadanos de abusos en un contexto donde el poder estatal se ejerce de manera directa y coercitiva para el cobro de obligaciones.

Abuso de Autoridad en el Ámbito Militar y Policial

El abuso de autoridad en el ámbito militar y policial es una manifestación particularmente sensible de este delito, dado el poder de la fuerza pública que el Estado confiere a sus miembros. Este tipo de abuso se configura cuando un superior jerárquico, aprovechándose de su poder de mando, comete u ordena un acto que causa perjuicios a las personas, ya sean civiles o incluso subalternos.

En el entorno peruano, este acto es un problema social que confluye con otros delitos cometidos por funcionarios públicos contra la sociedad. Es mayormente cometido por aquellos funcionarios encargados de la seguridad nacional que cuentan con poder de la fuerza pública para el ejercicio de su cargo. Ejemplos comunes incluyen a militares, policías y guardias de seguridad que se extralimitan en cuanto a la violencia que ejercen sobre personas particulares, al detenerlas sin mandato judicial o fuera de los supuestos de flagrancia delictiva, o al causar daños innecesarios durante una intervención.

Además, la ciudadanía observa cómo en el entorno político peruano se han cometido estos delitos por parte de funcionarios públicos, al efectuar u ordenar un acto arbitrario de manera indirecta, por intermedio de otras personas, para lograr satisfacer sus intereses personales, de acuerdo con reportes e investigaciones periodísticas y fiscales. Esto demuestra que el abuso de autoridad no se limita a la fuerza física, sino que abarca cualquier acto arbitrario que genere un perjuicio.

Otros Tipos de Abuso de Autoridad

El abuso de autoridad, en su concepción social y legal, se manifiesta en diversas áreas de las instituciones del Estado, no limitándose al ámbito policial o militar:

• Abuso de autoridad en el ámbito administrativo: Este tipo se da en aquellos funcionarios públicos que ejercen el poder ejecutivo del Estado o la administración pública, al tomar decisiones arbitrarias que afectan a los administrados en procedimientos burocráticos, licencias, permisos, etc.
• Abuso de autoridad en el ámbito político: Se configura cuando funcionarios públicos vulneran los derechos de las personas a través de la imposición ilegal de penas, la prohibición de los derechos de libertad personal o ambulatoria sin contar con mandato expreso, el uso indebido de recursos públicos para fines partidistas, entre otros.
• Abuso de autoridad en el trabajo: Aunque más común en el ámbito privado, en el sector público puede manifestarse al realizar despidos de forma arbitraria sin causa justa, acoso laboral o imposición de tareas que exceden las funciones o que buscan un perjuicio para el trabajador.

La represión del abuso de autoridad tiene por cometido asegurar que los funcionarios públicos ejerzan sus atribuciones o competencias sin vulnerar los derechos de los particulares. La legalidad del acto funcional es el objeto de protección central del tipo penal, buscando que el poder estatal sea siempre un instrumento de servicio y no de opresión.

Preguntas Frecuentes sobre el Abuso de Autoridad

¿Quién puede cometer el delito de abuso de autoridad?

Únicamente los funcionarios públicos que se encuentren en ejercicio de sus funciones o de tareas propias de su cargo pueden ser autores de este delito. Los particulares, aunque participen, serán considerados cómplices o instigadores.

¿Cuál es el bien jurídico protegido en el delito de abuso de autoridad?

El bien jurídico protegido es el correcto funcionamiento de la administración pública y, de manera específica, la correcta conducta funcional de los servidores públicos, así como los derechos de los ciudadanos frente a los abusos del poder estatal.

¿Qué significa 'acto arbitrario' en este contexto?

Un 'acto arbitrario' es una decisión o acción del funcionario público que carece de legitimidad y derecho, que se desvía de las atribuciones legales de su cargo y que nace viciada por ser administrativamente anómala e imputable al funcionario.

¿Se necesita que haya un perjuicio real para que se configure el delito?

Sí, para que se configure el delito de abuso de autoridad, debe haber un perjuicio o un potencial perjuicio directo a un particular (persona natural o jurídica). Si el único afectado es el Estado, el hecho podría configurarse como otro tipo penal.

¿El abuso de autoridad solo se da en el ámbito policial o militar?

No. Aunque es común en el ámbito policial y militar debido al uso de la fuerza pública, el abuso de autoridad puede ocurrir en cualquier esfera de la administración pública (administrativa, política, laboral) donde un funcionario se extralimite en sus funciones y cause un perjuicio.

¿Qué es la cobranza coactiva y cómo se relaciona con este delito?

La cobranza coactiva es un procedimiento legal a cargo de un ejecutor coactivo para hacer efectiva una deuda. El delito de abuso de autoridad se agrava si los actos abusivos derivan de este procedimiento y causan un perjuicio a los derechos de los administrados, especialmente si no debieron ser afectados por la obligación.

Conclusiones

El abuso de autoridad es un delito doloso y de realización material en el que un funcionario público, extralimitándose en sus atribuciones, comete u ordena un acto arbitrario que genera un perjuicio real contra un administrado. Este delito es una salvaguarda esencial en un estado de derecho, garantizando que el poder conferido a los servidores públicos sea ejercido siempre dentro de los límites de la ley y en beneficio de la ciudadanía.

El agravante contenido en el segundo párrafo del artículo 376 del Código Penal, referente a la cobranza coactiva, constituye una 'ley penal en blanco' que nos remite a la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Para su aplicación, es indispensable verificar que se haya producido un perjuicio contra un administrado que no debió ser afectado por la obligación frente a la autoridad tributaria, subrayando la importancia de la protección de los derechos individuales incluso en procedimientos de ejecución legal.

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